【导语】2017年全国第五次金融工作会议以来，随着各地《地方金融监管条例》的出台，地方金融工作局纷纷加挂地方金融监督管理局牌照，实现"一套人马，两块牌子"，地方金融监管体系进一步健全。与此同时，地方金融监管队伍也在监管实践中不断提升能力，包括：一是历年的专项整治以及重点领域排查（例如养老机构、培训机构、预付费等），不断提升地方金融队伍对于金融新业态新形式的认知；二是2016年上半年启动的持续数年的互联网金融专项整治，从各方面锤炼了地方金融队伍的风险判断与处置能力；三是2018-2020年的防范化解金融风险攻坚战，地方金融队伍在不良资产处置、金融风险防范化解等方面的能力进一步增强；四是地方金融在统筹疫情防控与经济社会发展中，通过政策统筹与创新发挥了金融的关键作用，政策创新能力进一步增强。总而来看，治理能力提升是今后地方金融的核心命题之一。本期推送王东宾基于工作实践与研究的思考总结，以和地方金融同仁共同探讨探索。

自2017年第五次全国金融工作会议以来，"守土有责"和"全国一盘棋"成为中央与地方金融监管统筹的基本目标，即：地方层面以守住不发生区域性风险为底线，全国层面以系统性监管协调守住不发生系统性风险底线。近年来，中央层面，国务院颁布了《防范和处置非法集资条例》，人民银行印发了《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》和《金融稳定法（草案征求意见稿）》，进一步推动地方金融立法，建章立制、完善体系。地方层面，全国多数省市均已出台了各自的地方金融监管条例，明确对以"7+4"为主的地方金融组织的监管办法、机制与措施，地方金融在制度、体系及能力等方面的建设初具基础。而党的二十大则对地方金融进一步提出更高要求。

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二十大报告关于金融监管的要求

党的二十大报告中提到"深化金融体制改革，建立现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线"。其中"依法将各类金融活动全部纳入监管"对地方金融监管提出了更高要求，也为我们思考地方金融监管及地方金融实际工作提供了有力指导。
关于"全部金融活动纳入监管"这个问题。实际上2017年以来，中央深改委包括人民银行、银保监会等一直强调坚持金融业务必须持牌，包括这"7+4"类地方金融组织。这包含了两层意思：一是地方金融组织原来叫类金融机构，监管力度会持续加强，牌照管理会加强；二是尽管过去几年"7+4"地方金融里很多牌照被注销，包括小贷公司、融资租赁等，普遍认为牌照的价值在降低，实际不然。随着经济进一步持续稳定发展，牌照的市场价值和对未来创新的意义有可能再度凸显，加强牌照管理与日常监管，有助于地方金融组织健康发展。这些牌照来之不易，好的监管可以帮助地方金融组织"保壳"，并促使其优化转型。从这两方面来看，地方金融在今后仍大有作为，是新监管体系不可或缺的重要部分。

02

地方金融工作部署的新思路

2022年11月28日，银保监会法规部党支部刊发了题为《在法治轨道上推进金融监管能力和治理水平现代化》的文章，其中提到"形成符合国情的风险处置职责安排。在金融稳定法、银行业监督管理法等法律层面确立符合中国国情的处置职责安排。在党中央坚强领导下，在国务院统一部署和金融委靠前指挥下，建立健全地方党政主要领导负责的重大财政金融风险处置机制，落实风险处置属地责任。中央金融管理部门依照法定职责落实监管主体责任，派出机构自觉服从地方党委政府领导，积极发挥专业优势，履行行业管理职责，共同推动建立科学高效的金融稳定保障体系"。这具有很大的导向意义。对地方而言，主要高风险金融机构指的是如地方法人银行、农商行、村镇银行及部分城商行。

此前，国家金融与发展实验室理事长、原中国社会科学院副院长李扬老师也提出"要清楚监管的作用。监管是为了保障发展，保障创新，因此，监管一定要有所创新。十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，而创新居于首位。中国在高度复杂的国际环境中，能否自立于世界民族之林，关键就在于能不能创新。所以，金融系统包括金融政策、金融监管必须能够支持创新。"

因此，他进一步提出"在创新友好的总目标下，应当注意调整监管范式"。其中，"加强"功能监管"便是调整方向之一"。"近年来，这一新范式已经被监管部门接受，并已写进改革文件和政策表述当中。所谓功能监管，指的是按照经营业务的性质来划分监管对象，而不是像传统监管框架那样，按照机构的审批系统甚至行政隶属关系来进行监管。功能监管之所以必然替代机构监管，是因为不断深化的金融创新早已模糊了机构的边界。尤其是在数字化浪潮下，机构的属性更难界定，边界更为模糊，这就更需要功能监管。在我国，功能监管需要确定为制度，成为金融监管工作的基本理念和出发点"。

这些基本上都是自上而下对金融监管的一些理念和思路。
作为地方金融的实践者和从业者，基于这些自上而下的监管思路，需要在实际工作情境中做出一些视角和范式上的转换，消化和吸收最新的监管政策与理念动向。

要充分理解党的二十大报告中关于全部金融活动纳入监管的基本要求，需要回溯到第五次金融工作会议的进一步深化金融体制改革包括中央和地方金融监管的体制构建思路中，去探索当前我们工作部署的一些新思路。

第五次全国金融工作会议中关于地方监管的核心原则有三条：

一是坚持金融管理主要是中央事权的前提。

二是坚持中央统一规则，地方实施。

三是强化属地风险处置责任和压实地方监管责任。

这三条奠定了2017年以来中央与地方的职责划分，确立了"中央规则、地方实施"的基本监管框架。第五次全国金融工作会议中关于地方监管的核心原则有三条：一是坚持金融管理主要是中央事权的前提。二是坚持中央统一规则，地方实施。三是强化属地风险处置责任和压实地方监管责任。这三条奠定了2017年以来中央与地方的职责划分，确立了"中央规则、地方实施"的基本监管框架。

同时，这次会议上也进一步明确要统筹结合"地方守土有责"与"全国一盘棋"两个目标之间的统筹联动。从风险和监管角度来看，中央文件把原来的"区域性风险"，是对央地监管责任划分的进一步厘定和明确，其背后的逻辑实际上是："守土有责"——基本目标就是严守不发生区域性风险底线；"全国一盘棋"——守住不发生系统性金融风险的底线。地方和中央之间的统筹联动机制在于，彼此之间不是严格的区分和切割区域性风险的线索要及时反馈到全国，作为系统性风险的一些线索，进行综合研判和分析，纵横结合加强监管和风险处置。

总体上，通过简单的框架脉络处理，地方金融监管基本上可分三个层面：

一是制度立法

2021年12月31日发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》，立法的宗旨是贯彻了党中央、国务院决策和全国金融会议精神，健全地方金融监管体制，提升地方金融监管效能。文件强调必要性在于：必要性：1）习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。2）《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，依法依规界定中央和地方金融监管权责分工，强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任。这对我们目前的工作有重大的指导性意义。

《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》有六部分内容：一是明确地方金融监管职责，加强央地协调配合。国务院金融监督管理部门制定地方金融组织监管规则，对地方金融监督管理部门予以业务指导。省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责，承担地方法人金融机构的风险处置属地责任，对辖区内防范和处置非法集资工作负总责，维护属地金融稳定。建立中央与地方金融监管协调双机制，加强统筹协调，强化中央和地方的监督管理协作和信息共享。

二是明确地方金融组织定义和监管规则。

三是赋予地方金融监督管理部门履职手段，加大对违法违规行为的处罚力度。

四是明确地方对四类机构的监管要求。

五是明确对非法金融活动的监测、认定、处置原则。

明确国务院金融管理部门和地方金融监督管理部门应当加强对非法金融活动的监测、认定和处置。对区域性非法金融活动和全国性重大非法金融活动提出认定和处置安排。

六是设置过渡期安排，确保平稳过渡。

其中第一条【立法目的】进一步强调加强地方金融监督管理，规范监督管理行为，防范和化解区域性金融风险，促进地方金融健康发展。第二条【监管目标和原则】 地方金融监督管理应当坚持审慎监管和行为监管并重，促进地方金融组织合法、稳健经营，避免干预地方金融组织自主经营和金融资源市场化配置，维护属地金融稳定，守住不发生区域性金融风险的底线。从中可以看出，把地方属地守住不发生区域性金融风险底线明确提出来，也即"地方守土有责"的基本目标和底线为守住不发生区域性金融风险。

此前此后，全国各地也纷纷自主出台和制定了地方金融条例或者监管条例。很多省份的监管条例早于中央出台的时间，也就是说中央出台的地方监管条例是在充分吸收地方金融监管条例如北京、山东等省份的经验和地方认识基础上制定出来的，一定程度上反映了地方金融监管政策制定的上下联动。
值得注意的是，广西率先在全国印发了《审计监督和地方金融监督贯通协同工作方法》。《办法》依据《中华人民共和国审计法》《广西壮族自治区地方金融监督管理条例》等法律法规及规章制度制定，共六章二十条，总体框架包括总体要求、建立协同工作机制、建立审计整改联动机制、建立审计成果运用机制、建立联合交流机制、附则六个部分，明确了协同工作的指导思想、总体目标和工作原则，以及较为完备的系列制度机制。

地方金融监管的专业性很强，但地方金融本身的专业力量和技术手段又相对缺失或不完备，需要借助地方金融局之外的专业力量、技术力量及部门特殊的信息渠道。所以《办法》的出台，进一步加强了广西审计监督与金融监督的协调配合，充分发挥审计监督和地方金融监管的功能优势，实现优势互补，提高工作效率，有效凝聚监督合力，实现审计"经济体检"和地方金融监管"行业监督"融合贯通，协同推进防范化解系统性金融风险，将有效助力广西地方法人金融机构高质量发展，构建对地方金融领域"大监督"格局。

因此，广西此次印发的《办法》是一个比较大的创新，其中专门提到监管合力，即审计层面的经济体检与地方金融监管的行业监督融入贯通，进而有效助力广西地方金融法人机构高质量发展。

全国一盘棋，除了制度立法之外，也从技术上做出部署和安排。

一是地方金融组织金融统计制度，要求今后对地方金融组织的底数和情况进行常态化的报送。二是全国非法集资监测预警体系"天罗地网"，旨在：构建线上线下紧密结合、央地平台互联互通的监测预警天罗地网，组织非法集资风险蔓延放大，切实保护人民群众财产安全；强调注重也关口迁移，打早打小，力争在苗头时期，涉众范围较小阶段推动解决问题；注重互联互通、共享共建；注重科技赋能、安全高效。到 2022 年年底，基本建成统分结合、智能驱动、高效协同的全国非法集资的监测预警体系。

二是金融委办公室地方协调机制。如加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。定位于指导和协调，不改变各部门职责划分，不改变中央的地方事权安排，主要通过加强统筹协调，推动落实当中央、国务院及金融委有关部署，强化金融监管协调，促进区域金融改革发展和稳定。协调机制中包含了中央给予地方的专业性、政策性支持，还包括了监管与金融改革并举的协调。由此看来，这是地方金融对接中央的金融资源、政策资源和专业资源的一条重要制度通道。

三是体系构建。过去的五年，地方金融治理体系建设在发展。从中央层面来看，建立了金融稳定发展委员会，包括国务院秘书局、办公室等，构成了与处非联办并行的地方对上的汇报、协调的对接端口。地方层面来看，最大的进展是全国各地在已经建立的地方金融工作办公室基础之上加挂了地方金融监督管理局牌照，实现了"一套人马、两块牌子"，人员队伍进一步增强和充实。并且，初步建立了省、市、县三级体系，各地根据实际情况，在地方金融办、地方金融局的体系之下又增设了民间借贷登记服务中心、金融服务中心、金融创新管理中心、绿色金融办公室等机构，初步建立起一支成建制、体系化的新兴地方金融监管队伍。

三是能力建设。过去五年中，地方金融体系和队伍付出了大量心血，做了很多事情，在实战之中锤炼了监管实践能力和处置作战能力。一是每年的地方金融风险摸底排查，从刚开始对重点领域、关键行业的认知不清楚，通过不断排查、梳理、总结，积累起对区域内关键行业、重点领域的新认知。地方金融局、金融办的人员队伍在实践中不断地摸爬滚打，从实践中去总结出智慧。二是从 2016 年开始进行的互联网金融专项整治（包括P2P 网贷）。到目前为止，这项工作是历次专项整治活动中持续时间最长的的活动，也对地方金融提出非常大的考验。初始时，整个地方金融办的同志们对互联网金融认知都是存在分歧或模糊的。因此，这项专项整治运动从金融思维、风险处置角度给予了地方金融体系和人员队伍一个重大的能力锤炼，对整个地方金融队伍能力建设起到了至关重要的作用。

三是防范化解金融风险攻坚战，更是对地方金融办体系提出了全方位、综合性的考验和锻炼，包括地方债、上市企业、不良资产、打击逃废债及非法集资等风险的的防范化解。

通过专项整治实战演练，整个地方金融队伍在扩大，人员素质在提高，核心能力在增强，逐步成长为能够跟中央金融监管进行匹配的基本合格的新兴地方监管力量。

实践中来看，地方金融办体系越往基层，人员薄弱、机构不全、承担大量工作，监管科技在监管治理能力转化为常态化地方金融监管能力的过程中提供了很大助力。

2014年北京金融局开发了冒烟指数之后，全国各地如浙江、深圳、武汉等各地在监管科技方面纷纷大量投入，用监管科技的力量赋能地方金融监管。地方金融监管专业力量薄弱，在新的形势之下地方金融工作确实需要进一步思考与谋划，需要一些思维范式的转化和提升。

"冒烟指数"经验的复制、推广情况

武汉市金融风险监测预警平台

深圳市金融风险监测预警平台

不可否认的是，地方金融仍然处于弱势地位，在中央地方纵横集合的格局之下需要进行一种精准的补位。这种精准的补位需要处理好三组关系：一是中央与地方的关系。二是处理好机构监管、功能监管与行为监管关系。尤其是党的二十大报告中提出的依法将各类金融活动全部纳入金融监管。三是从中央视角和地方视角区分创新和监管之间的关系。

从地方层面来看的话，地方金融局不仅要踩刹车，还要踩油门。尤其是经过这几年疫情，地方经济亟需寻找新的发展动能，需要金融资源发挥更强有力的支撑，让创新驱动、创新引领和创新友好的地方金融要占据更加重要的地位。在新格局下，地方金融局体系的"一套人马、两块牌子"是存在一定悖论的和张力的。地方金融监督管理局的重点是强调地方金融的监管能力、风险处置能力，而地方金融工作办公室更多强调金融创建能力和服务能力。所以，在今后，地方金融最终要塑造一种"在监管中服务，在服务中监管"这样一种两项职能融合、贯通、共生的综合能力。从这个层面上理解地方金融监管的话，监管能力的提升其内涵核心在于地方金融治理水平的现代化。

03

地方情境中的金融深化改革三大任务

2017年新一轮深化金融改革内涵主要是统筹推进三大基本任务："服务实体经济，防控金融风险，深化金融改革"。对地方金融而言，需要在这三大任务的统筹中找到下一步的工作方向以及三者交叉的创新型小切口，使我们今后的工作更加有抓手、有目标。地方层面，需要进一步去加强对区域性金融风险的认知和理解：一是各地情况、区域域性金融风险的宏观因素、中观因素、微观因素。二是非法集资、逃废债、不良资产处置等领域的风险把控。三是上市企业、重点龙头、规上企业、中小微企业等市场主体的金融风险。四是金融聚集区、产业园区、产业链等集聚风险。经过这些年的探索，地方金融的风险预警监测与防范化解，已经由非法集资活动拓展至金融供给侧的"7+4"组织，又进一步拓展至金融需求侧的市场主体风险，形成全域全谱系的金融风险预警监测与防范化解体系。这是对新形势下对于地方金融能力的全新考验。 

地方金融的先进先行地区加强了大数据的风险监测预警管理，也是下一步地方金融体系需要加强分析研判并且找到监管方法和风险防范与化解的重点领域。

上述这些新风险领域，一方面是今后地方监控局需要着重加强监测监管的领域所在，另一方面也是地方金融大有可为的新兴领域所在。重点在如下两个方面：

第一，地方金融改革须与宏观政策联动，强化稳企业支持。一是加快深化中小银行改革。二是推进地方金融生态和信用体系建设。三是加强地方金融的配套性支持，包括政府行融资担保、地方征信平台。中小企业融资服务平台、风险补偿机制、续贷首贷中心等地方金融基础设施，还包括深化放管服改革、继续组织清欠、产权确权和登记平台等一般性改革措施。
第二，地方金融局需要能够跟地方发展战略相匹配的金融服务。作为地方政府的"金融大脑"服务地方主要发展战略，如共同富裕、乡村振兴战略、中小银行深化改革等。

通过国有股权注入，也引导了地方政府平台的这种战略性转型，也重新塑造了地方国有金融资本制造过程。例如如山东富源小额贷款有限公司（以下简称"公司"）作为山东省属国有小额贷款公司，履行社会责任，坚守国企担当，把握国家政策，制定了服务山东省乡村振兴高质量发展项目规划，将"融入重大战略、服务乡村振兴"作为业务的指导方向，积极融入山东发展大局。

此外，还包括目前新兴各种金融、绿色金融、普惠金融领域等领域都需要地方金融发挥创新思维，发挥创新驱动思维，跟中央政策进行有效对接、匹配，对地方协调和对接更多高端资源。关键在于要从过去的项目融资思维进一步转化提升为地方金融转型与投融资体制机制，创新思维，加强政策统筹、资源整合与协同引导能力。重点从信用、风险、营商环境三个方面入手，去推动地方金融为地方经济社会发展提供更多金融助力的关键改革。

乡村振兴战略即为地方经济社会发展的重点领域。地方金融应发挥创新思维，强化地方统筹与政策性开发性金融协同、助力乡村全面振兴。农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司、国家开发银行办公室、中国农业发展银行办公室联合发布《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》，要求：第一，优化金融创新结构与质量。为农业农村基础设施项目提供更多长周期、低成本贷款，与农业农村基础设施投融形成有效的期限匹配；第二，引导使用现代金融工具和新模式、新机制，创新投融资体制机制；第三，为地方农业农村重大项目补充资本金拓展渠道；第四，承担地方政府金融创新顾问角色，制定整体融资支持方案或综合金融服务方案。

对于地方政府而言，要发挥有为政府和有效市场作用，从项目融资思维进一步提升转化为地方金融创新与投融资体制机制创新思维，加强政策统筹、资源整合与协同引导等能力。

第一，保障基础投入，为多元化投融资奠定信心基石。政府投资与银行信贷联动支持，形成投资合力。

第二，强化地方政府部门、金融机构、实施企业多主体协同。

第三，强化区域资金、资产、资源全要素整合，为金融创新提供合宜的产权基础和要素环境。例如：福建南平的"生态银行"创新与绿色金融创新试验区。

04

展望：作为治理力量的地方金融

今后，地方金融作为地方治理发展中的一支新兴力量。

第一，要义在于，要以能力建设为核心导向，不断强化地方金融核心能力建设。一是科技仍然是地方金融最大的助力，必须坚持监管科技与金融科技齐头并进，让监管和创新能够与市场主体的金融科技能力基本对等，才能形成有效的监管。二是要不遗余力地加强人员队伍建设，尤其是县级基层金融力量。

第二，要加强创新服务型体系建设。在这个两块牌子之下，要加强地方金融创新服务中心、科创金融办公室等创新知识体系，还包括增信机制与增信体系建设。

第三，在优化地方金融体系与探索地方金融最优创新结构中，推进再造地方金融国资新机制。发挥地方金融国有资本在风险处置及未来创新中的压舱石和引领性作用。