改革开放以来，我国民间资本不断发展壮大，但民营中小企业融资难的问题一直难以解决。2010年5月13日，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》颁布，为民间资本进入金融服务领域创造了有利的政策条件，也为小额贷款公司的发展提供了重要的契机。小额贷款公司不仅拓展了民间投资范围，更是拓宽了民营中小企业的融资渠道，在很大程度上解决了民营中小企业融资难的问题。本文基于金融服务组织制度创新的视角，研究民间资本进入小额贷款公司的融资绩效，分析其提供民营企业融资服务的现实制约因素，提出进促进其健康发展的思路。
一、提高民营企业融资绩效的重要途径在我国金融改革和创新中，小额贷款公司是一种完全由民间资本发起创建的新型金融组织。这种金融组织自2008年5月4日由中国银监会和中国人民银行向全国推开试点后，①在各地政府的鼓励和引导下，短短的两年内就发展到了1500多家，仅浙江就有110多家。②小额贷款公司的产生和发展，是我国民间资本进入金融服务领域的一项重要的组织制度创新，其融资绩效十分显著。
首先，民间资本进入小额贷款公司以农户和民营小型、微型企业为融资对象，能够弥补正规金融机构的融资不足。小额贷款公司的产生和发展，由于能够在更大程度上吸纳民间资本，拓宽了融资渠道，因而弥补了很大一部分农户和民营小型、微型企业的金融服务不足。特别是它能够坚持"小额、分散"和"只贷不存"的原则，将业务范围界定为本县(市、区)的小额贷款和财务咨询，将服务对象确定为当地微型、小型企业和个体工商户、养殖户、种植户及各种生产合作社，金融服务的效果相当显著。例如在在浙江，小额贷款公司自2008年9月陆续发展起来后，2009年发放小额贷款552亿元，2010年进一步扩大到1115亿元，分别惠及小型、微型企业与农户5万多户、7万多户。
其次，小额贷款公司为民间资本开辟了进入金融服务领域的新渠道，有助于平抑民间借贷利率。我国长期以来形成的二元经济结构和金融抑制，导致了正规金融与非正规金融同时并存的二元金融结构。在正规金融市场准入受到限制的情况下，民间资本大量地进入了非正规金融领域。非正规金融虽然支持了民营企业的发展，但由于它自产生之日起就不具备法律地位，缺少政府金融监管和内部控制制度与合法契约的约束，借贷利率一般偏高，2008年在民营企业资金需求大的浙江曾经爆出高达120%的年利率，风险隐患甚大。[1]而由民间资本组建的小额贷款公司，由于按照规定在工商部门注册登记并被赋予合法地位，其融资行为就可以得到规范，其贷款利率的最高浮动幅度、同一借款人贷款的最高限额等也可以由银监部门、货币当局和省级政府部门进行制度约束。例如，小额贷款公司必须遵照人民银行和银监会发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，严格执行司法部门关于贷款利率上限不得高于基准贷款利率4倍的规定。2009年和2010年浙江小额贷款公司年平均贷款利率分别被控制在13 95%、17 47%的水平。尽管这同商业银行的商业贷款利率相比仍然比较高，但对于那些资金需求短、频、急又无法从正规金融机构获得贷款的民营企业来说，特别是相对于非正规金融的借贷利率水平而言，这样的利率水平并不高，一般也能够承受。由于小额贷款公司在信息对称程度、金融交易成本等方面的优势不逊于民间非正规金融，相对较低的利率水平就可以对民间借贷利率起示范作用，有助于平抑民间借贷利率水平。
再次，小额贷款公司改进了传统非政府小额信贷(NGOS)的产权关系，规范了投融资机制。传统的NGOS贴近农户，注重培育农户的自我发展能力和社区公共资产创造，能够帮助农村低收入人群摆脱贫困，但它通常以项目的方式推进小额信贷活动，产权关系不明晰。小额贷款公司在吸收传统NGOS优点的同时，利用农户和民营企业之间的相互信任及其在此基础上的社会网络、社会规则、社会资本，吸收了大量自然人、企业法人和其他社会组织的闲置资金，并在此基础上建立了规范的有限责任公司或股份有限公司。作为股份制公司，小额贷款公司有独立的法人财产，产权关系明晰。民间资本以小额贷款公司的组织模式进入金融服务业，是对传统NGOS产权制度的重要改进，规范了市场经济下投融资主体之间的产权关系。
最后，小额贷款公司通过提供差异化融资产品和服务，促进了地方金融服务体系的完善。小额贷款公司由当地民间投资主体发起设立，股东对当地经济情况、市场情况清楚，信息较为对称，可以运用差异化竞争战略，重点发展银行业金融机构"三不做"的贷款业务：一是大量作坊式微小企业的贷款业务，他们一般缺少抵押物，这是银行不能做的;二是大部分微小企业贷款业务，他们没有完整的财务报表，也没有资信记录，这是银行不敢做的;三是一般中小企业贷款业务，他们数量多，借款频率高，交易成本大，这是银行不愿做的。小额贷款公司实施这种差异化竞争战略，采取的贷款类型主要是通过第三方担保的保证贷款，担保人一般是有一定资金实力的工商业主、企业法人代表、公司高管，以及具有稳定收入来源的公务员等。2009年浙江省小额贷款公司发放的保证贷款占全部贷款的比重达92.1%，抵押贷款和质押贷款仅占6.5%，信用贷款和其他贷款只有1.4%。小额贷款公司主要依靠人缘、地缘、血缘关系和平时经常性的交往来了解企业经营项目，有效地控制了信贷风险。2009年浙江小额贷款公司的贷款逾期率仅为1.3‰，投资回报率也比较高。据本课题组对部分小额贷款公司的调查，3/4以上的小额贷款公司的不良贷款率为零，投资回报率为6%-14%。文中2009年浙江省小额贷款公司的贷款逾期率的数据来自浙江工商局。目前，小额贷款公司与国家控股商业银行、股份制商业银行、城乡信用社、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社并存，各有侧重，开展良性竞争，共同在不同层次上为具有不同业务规模和金融需求的群体提供差异化的融资产品和服务。
二、小额贷款公司发展的制约因素经过三年来的试点，小额贷款公司虽然取得了良好的民营企业融资绩效，但是随着小额贷款公司融资业务的进一步发展，也暴露出了现行制度存在的缺陷。
第一，现行融资制度制约了小额贷款公司的信贷资金来源。按照现行制度规定，小额贷款公司不能吸收存款，只能从以下三条途径获得信贷资金来源：自有资金、转贷资金和捐赠资金。无论哪一种途径，小额贷款公司都面临着现实筹资的困难。一是公司股东的资金实力有限。即使按照现行制度规定，小额贷款公司设立一年后可以增资扩股，但所筹集的资金仍然难以满足公司贷款业务扩张的需要。二是目前小额贷款公司来自银行的融资额只能占其资本净额的50%以内，这点转贷资金根本难以满足客户的资金需求。三是多数小额贷款公司很难获得捐赠资金。在不能吸收存款的约束下，小额贷款公司只有收回前期贷款才能继续放贷，无法保证正常运营。在探索解决小额贷款公司贷款资金不足的过程中，浙江省政府允许符合条件的小额贷款公司可以提前半年按规定程序实施增资扩股，小额贷款公司主发起人持股比例可增至公司股本的30%，并要求银行业金融机构为小额贷款公司开辟融资绿色通道，加快授信贷款投放进度。这些政策虽然在一定程度上缓解了小额贷款公司的贷款资金紧张状况，但无法从根本上解决其贷款资金不足的问题。再从资金使用方面看，小额贷款公司基本上承袭传统的单一放贷模式，仍然难以满足农村中一部分缺乏抵押、质押能力和第三方保证人的客户的资金需求。
第二，小额贷款公司开展民营企业融资业务的财税负担较重。在现行政策框架下，小额贷款公司很少享受金融业的优惠政策。一是缺少税收优惠政策的支持。小额贷款公司没有享受银行业金融机构的税收优惠。它必须按照一般服务业的标准照章纳税，包括向税务部门全额上交56%的营业税，按新企业所得税法缴纳25%的企业所得税和从"股息、红利所得"中上缴20%的个人所得税，另外还涉及诸如城市维护建设税、房产税、土地使用税、印花税等税种。二是缺少政府财政补贴的支持。目前村镇银行、农村资金互助社等小型金融机构3年内可以享受其贷款余额的2%的财政补助，但小额贷款公司被定性为经地方政府批准成立的非金融企业，不在享受补助之列，这就制约了它支持民营企业和农户融资业务的拓展。
第三，小额贷款公司业务发展受自身风险控制能力不足的制约。小额贷款公司自身风险控制能力不足主要表现在以下三个方面：一是信用风险控制能力不足。小额贷款公司的客户主要是分散的农户和微小型企业，他们经营规模小、借贷次数多，可用作抵押担保的财产少，难以获得建立信用所必须的信息，很难控制其信用风险。二是决策风险控制能力不足。小额贷款公司虽然遵循现行制度规定，挑选了银行系统中层管理者出身、懂得金融业务的专业人才担任总经理和风险管理、信贷等重要部门的经理，但有些高管一般不擅长经营小额、短期贷款业务。小额贷款公司从业人员的专业素质一般也不高，容易导致业务经营中操作失误，进而影响管理层决策失误。三是经营风险防范能力较弱。小额贷款公司基本上无力防范各种不确定因素带来的经营风险。如果贷款农户因农业生产受到自然灾害的影响，或者农产品在销售过程中由于供求关系、品种、质量、价格等因素发生变化而造成了损失，最终就可能影响小额贷款公司的资金收回。
第四，小额贷款公司的监管法律制度不完善。由于小额贷款公司是在当地工商部门注册登记的、经营货币的企业，不包含在银监会的监管范围之列，因此，外部监管的约束力不强。尽管目前当地金融办、工商部门、财政部门、银监部门和人民银行分支机构建立了小额贷款公司联席会议制度，并由工商部门承担日常监管工作，但是，由于地方政府只是明确工商部门对小额贷款公司的监管内容和监管方式，还未涉及针对其经营过程中的各种风险进行提前预警和及时识别的内容和方法;同时，工商部门本身也不具备监管这类从事金融业务的特殊企业的专业技术和经验。因此，目前小额贷款公司的监管主体实际上很难完全到位，其管理的职能也很难真正落实。实践中，政府监管部门的主要精力只能主要放在对小额贷款公司市场准入的审批上。此外，小额贷款公司还缺少必要的社会监督机制约束。社会监督是政府监管的有益补充，但目前政府监管条例只是对小额贷款公司的社会监督作了原则性的规定，还缺乏专门的社会监督机制。
第五，小额贷款公司改制动力不足，制约了融资业务扩展。目前金融监管部门将小额贷款公司定性为一般的服务企业，没有将它纳入正规金融体系。然而，小额贷款公司所经营的是贷款金融业务，这就难以避免运作中的矛盾。例如，根据银监会和人民银行规定，小额贷款公司从银行业金融机构融入资金的利率可以参照同期上海银行间同业拆放利率为基准加点确定。但由于小额贷款公司不是金融企业，难以进入银行同业拆借市场，现在一般只能按照人民银行规定的基准贷款利率浮动来获取银行业金融机构的融资额。又如，根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》和《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，小额贷款公司只有依法合规经营，没有不良信用记录，三年之后可以在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》，改造为村镇银行。这虽然为小额贷款公司指明了发展前景，但由于现有制度同时规定，小额贷款公司改制设立村镇银行必须满足村镇银行市场准入的基本条件，包括必须有银行业金融机构作为主发起人。这又导致了这样一个矛盾：目前试点的小额贷款公司都是由民间资本投资设立的，民间投资主体不愿意让出控股权。因此，小额贷款公司向正规金融机构转制实际上难以真正实现。无疑，这会影响民间资本进入金融服务领域及其拓展民营企业融资业务的可持续性。
三、进一步推进制度创新的思路扩大小额贷款公司的民营企业融资功效，需要解决当前制约其健康发展的政策制度缺陷，并要着眼于其可持续发展，进一步深化融资体制改革，推进金融制度创新。
第一，加大政府财税政策与融资政策支持。小额贷款公司承担了服务"三农"和微小企业的责任，应当享受村镇银行等小型金融机构同样的税收优惠政策。从鼓励小额贷款公司对"三农"和微小企业发放小额贷款考虑，可以根据"小额、分散"的放贷原则，制定小额贷款公司分类税收减免政策。例如，1年期的贷款单户余额在5万元以下的，营业税、所得税减免100%，5-50万元以下减半，50-100万元以下的减1/4，100万元以上不减等;或者可以实行财政贴息政策。假如小额贷款公司向某农户提供10万元贷款，按10%的市场利息率收息，如这个农户投资项目符合要求，财政可补贴5%的利息，这样小额贷款公司可得10%的利息，农户实际上只是负担5%的利息。在政府方面，如有100万元支农资金，给每个农户1万元，仅可解决100户农民;而采取对小额贷款公司贴息5%的方式放款，则可使200个农户每人都获得10万元低息贷款。这既可以扩大财政支农功效，也扶持了小额贷款公司发展。
在融资政策方面，应该设计资产质量、信用记录、合规经营、风险控制、支持"三农"和中小企业绩效等方面的考核指标，实行小额贷款公司分类融资激励政策。凡是通过地方政府和金融监管部门审核达标的企业，适当提高融资比例;凡是不达标的企业，则不仅不能扩大融资比例，甚至可以减少或停止融资。从目前情况看，对那些合规经营、资产质量高、运营状况良好、风险控制能力强、没有不良信用记录、支持"三农"和微小企业绩效显著的小额贷款公司，即使从正规金融机构融资的杠杆率由按照资本金的05倍提高到1倍，资产负债率也只是从33%提高到50%，风险是可控的。从鼓励小额贷款公司拓展支持民营企业融资业务考虑，有关部门应当允许它们按照银行同业拆借利率而非人民银行基准贷款利率浮动融资。
第二，完善贷款制度，创新贷款模式。从诺奖得主穆罕默德·尤努斯创办孟加拉乡村银行的成功经验看，信贷模式创新是克服小额贷款公司信贷制度缺陷的有效途径。孟加拉乡村银行发放贷款程序简单，建立了分期付款、分期偿还的信贷规则，这不仅降低了穷人贷款成本，还加快了乡村银行的资金周转。同时，孟加拉乡村银行实行发放贷款与对借款人生产经营导向服务相结合的信贷制度，规定每个贷款申请人必须加入一个具有相同经济社会背景和相似目的的人组成的贷款支持小组，小组成员之间互相帮助完成春种秋收的农活，并相互进行资金运用监督。这种机制有效地降低了孟加拉乡村银行的监管成本和信贷风险，使还款率达到了97%以上。小额贷款公司可以借鉴孟加拉乡村银行的信贷规则，再结合各地农村的实际情况，利用其信息优势，开展为借款者生产经营导向的服务。与此同时，小额贷款公司也可以实行多样化的放贷方式，对急需资金却没有担保人和抵押物的借款农户，采取用收成作担保的放款方式;或者利用乡村人缘地缘血缘关系，发放贷款实行联户担保、互相担保、"薪农贷"、"公司+农户贷"、"村委会+农户贷"等各种担保替代形式;抑或探索用农地抵押贷款的路径。在还贷方式上，小额贷款公司可以实行零整两便、灵活设置，对长期合作且信誉良好的客户，给予授信额度和利率方面的一定优惠。
第三，健全融资监管制度。根据小额贷款公司经营的金融特性，应将其纳入银行监管体系，明确由银监会对其进行监管。银监会的专业性强，可以实施其他部门所不能行使的监管措施，包括对小额贷款公司的检查、询问及资料查询等，并可以对其进行资金来源和流向的跟踪监测、金融业务的风险评估、经营过程中各种风险的提前预警和及时识别、高级管理人员的资格考核，等等。此外，小额贷款公司还应成立行业协会进行自律性监管，由行业协会做好小额贷款公司之间的业务交流、业务培训和继续教育等工作，沟通小额贷款公司与政府相关部门之间的关系，发挥行业自身的监督约束功能，弥补政府监管的不足。
第四，建立金融风险防控体系。鉴于小额贷款公司的业务范围被限制在各自的县域范围内，以及公司资本实力的制约和未来市场需求波动及自然灾害等带来的风险，应建立以下小额贷款风险分担机制：一是建立小额贷款公司、农户、民营企业各参与方共同分担风险的机制。小额贷款公司在向农户或民营企业发放贷款时,应与他们就贷款的用途签订协议,限定其贷款资金的使用去向,贷款必须用于某种特定的农业生产活动或企业经营活动，否则农户或企业将承担一定的责任。二是运用各种农村财政资金建立农业自然灾害保险基金,用于农业遭受自然灾害时弥补贫困农户使用小额贷款进行生产经营时遭受的损失。参加了农业自然灾害保险的农户承受风险的能力较强,他们在使用小额贷款时可适当给以贷款利率优惠,从而鼓励更多的农户参加农业自然灾害保险,形成良性循环,降低参与者的风险。
第五，放宽股权约束，鼓励小额贷款公司向金融企业改制。如果小额贷款公司成功地改制为金融企业，那么目前发展过程中的许多重要难题就会迎刃而解。例如，它可以不按一般服务企业的标准而是以金融机构的标准缴税;可以放开融资渠道为其扩大经营规模提供资金来源;可以从银行间同业拆借市场中拆借资金而降低融资成本;可以像其他银行金融机构一样在贷款发放前通过征信系统查询企业和个人征信情况以降低风险，从而充分发挥它支持民营企业融资的积极效应。
根据我国国情和参照国际经验，实现小额贷款公司向金融企业改制可以选择两条途径：一是民营企业控股的专业贷款公司;二是民营企业控股的村镇银行。民营企业控股的专业贷款公司与近年来银监会推出的贷款公司性质相同，都是金融企业，也都拥有规范的公司治理结构，能够从银行业金融机构批发资金，然后投放于实体经济，专营贷款的"批发"与"零售"，主要为"三农"、微小企业和个人提供"短期、小额、分散"贷款，保持"只贷不存"的特点。它与现有贷款公司有以下区别：一是专业贷款公司要形成民营企业控股、银行业金融机构和其他投资主体参股的多元投资格局，而不像现行贷款公司那样由境内商业银行或农村合作银行全额出资;二是民营企业控股的专业贷款公司不仅有自己的资本金，还能向银行金融机构融资，具有批发贷款的权利，并可以鼓励其与邮政储蓄银行合作，从邮储行以较低利率批发贷款，然后"零售"投放于实体经济，这就同时发挥了邮储行在县域、农村吸存方便的优势和专业贷款公司发放贷款专业化的优势，利于邮储行创收，亦利于缓解农村资金外流问题;三是专业贷款公司与发生债权债务关系的企业和自然人没有隶属关系，不像现行贷款公司那样是由商业银行或农村合作银行专营贷款业务的全资子公司。小额贷款公司改制为专业贷款公司，成为一种新型的民间资本控股的农村金融机构，就可以从根本上解决运行中的各种矛盾，实现可持续发展。
小额贷款公司向村镇银行改制适应了我国发展多层次农村金融机构的趋势。但是，现行制度规定将其控股权归银行业金融机构是不可行的。依据制度变迁的动力理论，小额贷款公司改制的动力来自制度供给方的最大化收益。若按现有规定改制使小额贷款公司发起人丧失了控股权，那就意味着他丧失了最大的收益，从而也就失去了自愿改制的动力;即便改制了，由于银行业金融机构控股，其经营思路和服务对象也可能换位。因为新控股的银行业金融机构很难摆脱原有银行体系信贷制度的路径依赖特征，即可能将许多资金需求短、频、急但信息不对称、交易费用高的农户和小型、微型企业拒之于融资门外。因此，为了成功实现小额贷款公司向村镇银行改制，政府有关方面应该允许小额贷款公司股东保留原有控制人的控股权，银行业金融机构则可以以战略投资者的身份入股，并指导其完善内部治理结构和健全风险管理机制。只要严格按照制度规范改制和运行，由民间资本控股不会影响其贯彻效益性、流动性和安全性的原则。
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