我国小额信贷机构的发展已有十多年的历史。众所周知，作为最初一批从事小额信贷实验的国内小额信贷机构大部分是依靠国际组织援助或当地政府支持建立起来的一些非政府、非盈利的组织，它们为中国小额信贷的发展起了积极推动作用。

    从目前来看，我国小额信贷机构主要可以分为四类，不同类型之间互有优劣势。

    第一类，是依靠国际和国内公益组织援助的非政府形式的小额信贷机构，这部分机构强调的是扶贫的社会目标，其中有个别机构已经具备了持续发展的潜力，成为中国小额信贷机构的典范。但它们的缺点是规模很小，没有合法的借贷经营权，没有持续的资金来源，也缺乏专业的管理人员，所以现在大部分机构不能持续。

    第二类，是政府，包括具有政府职能的社团组织，例如全国妇联、中华总工会、中国扶贫基金会等组织开办的小额信贷项目，它们的项目具有比较明确的社会发展目标，也就是扶贫和反贫困，基本上没有独立的操作机构，规模受限制，并且主要依靠各级妇联，以及各级扶贫机构发放小额信贷。

    第三类，就是正规金融机构开办的小额信贷业务，也就是从事小额信贷的正规金融机构，主要是农村信用社，它的贷款类型主要是小额信用贷款和联户、联保贷款，还有城市商业银行与政府合作的担保贷款，它们的特点是规模庞大，从资金量来看，是小额信贷业务的主体，但是它们的缺点是缺少有效的瞄准贫困人口的机制，它们的业务主要靠政府提供补贴和担保来推动，没有形成自觉的信贷业务，虽然在服务的广度上具备了一定的规模，但在扶贫对象和财务自负盈亏等方面还存在一定问题。

    第四类是就是从2005年开始商业性的小额贷款公司。

    与国际上小额信贷机构发展状况相比，我国的小额信贷机构发展仍然处于初期阶段。主要是目前尚没有任何针对小额信贷机构的政策和法规。对一些非政府组织的小额信贷机构，基本上处于没有监管的地位。对于试点成立的商业性小额信贷机构主要是由当地政府组成的领导小组负责，但这个小组又是有关部门组成的联合体，其监管职责也不明确。

    小额信贷机构作为一种组织创新，以及其本身的独特优势和成功经验，我国政府也一直倡导和鼓励发展我国的小额信贷组织，2005年、2006年两个中央一号文件都提出要探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织，增加农村金融供给，解决微小企业和农民贷款难等问题。

    在此背景下，2005年以来，人民银行与银监会、财政部、商务部、农业部、国务院扶贫办、工商总局等部门就开展小额贷款组织试点问题多次进行专题调研和政策研讨，各方面对开展此项工作的意义和政策原则在认识上基本趋向一致。2005年10月，山西、四川、贵州、内蒙古、陕西五省（区）决定各选择一个县（区）进行小额贷款公司试点。五个试点县（区）的选择，坚持"投资者自愿、地方政府自愿"的"双自愿"原则，每个试点县（区）都成立了由地方政府牵头的"试点工作协调小组"，具体协调指导小额贷款组织试点工作。

    试点小额贷款公司基本上遵循以下政策框架：

    一是试点小额贷款组织被明确界定为"只贷不存的小额贷款公司"，严格按照《公司法》有关规定设立和运作的公司法人。小额贷款公司的股东是自然人、个体工商户或企业法人，每个小额贷款组织的股东总数不得超过5个，股东注册资本金必须是实缴货币资金。

    二是试点小额贷款公司，在当地政府牵头成立的"试点工作协调小组"指导下，依法在试点县（区）的工商行政管理部门注册登记，并向当地银监局和人民银行分支机构备案。

    三是试点小额贷款公司，只能以股东合法的自有资金、捐赠资金以及来自一个主体的外部融资发放小额贷款，不得以任何形式吸收公众存款，不得发行债券或彩票。

    四是试点小额贷款公司，只能在机构所在的县级行政区域内开展业务，不得跨行政区域经营。贷款对象仅限于农户、个体经营者和微小企业，业务运作坚持立足农村、服务"三农"，以改善农村金融服务为目的。贷款单笔数额一般不超过资本金的5％，单一客户的贷款余额参照各地人均GDP水平由各试点地区分别规定。

    五是试点小额贷款公司发放贷款的利率由借贷双方在法定范围内自主协商确定。根据我国司法解释，这要求贷款利率最高不能超过中国人民银行规定的同期同档基准利率的四倍。

    从理论上说，提供小额信贷的机构可以有三类：第一类是大型商业银行中专门提供微型金融的信贷部；第二类是规模较小的社区金融机构，它们具有独立的法人资格并专门从事微型金融服务；第三类就是我们从2005年开始倡导和推动的新型小额贷款组织，我们统一称之为"小额贷款公司"。

    有些国家，是由正规金融机构办理小额金融服务的，比如孟加拉乡村银行、蒙古人民银行和印度尼西亚人民银行。那么，我们为什么要在中国农业银行和农村信用社等正规农村金融机构之外，倡导建立新型"小额贷款公司"呢？

    第一，小额信贷的客户评信办法和贷款管理技术与大额商业贷款完全不同。而我国金融改革的历史经验表明，如果没有很好的激励和竞争，我国目前的农村正规金融机构，并没有足够的动力进入这个十分陌生的领域，以积极开拓的创新精神从事小额贷款活动。而试点的小额贷款公司，则可能利用其在客户信息方面的比较优势，开发适合小额信贷业务的特殊信贷管理技术，这一技术可以保证为那些因为无力提供担保（抵押）品而被排斥于正规金融之外的客户提供贷款和其他金融服务，从而将大规模的金融资金和丰富的社区信息结合起来，促进储蓄向投资的转化。

    第二，虽然目前大量处于法律监管之外的民间金融资金，迫切希望获得进入金融体系的适当途径，但由于前些年金融改革中有些金融机构（比如农村合作基金会）违规经营引致了巨大的金融风险，使得金融监管当局对民间资本从事金融活动顾虑重重。基于这种认识，探索发展"小额贷款公司"，就是在我国经济改革的"渐进转型"经验之下，试图走出一条风险可控的"有限开放"之路——政策设计中"只贷不存"的小额贷款公司可能导致的风险是十分有限的。这样，实际上我们为民间资本进入金融市场，以及金融监管当局的审慎开放态度，找到了一个双方都容易接受的妥协方案。对于监管当局而言，如果出现风险隐患，问题也可以较为容易地得到控制和解决。

    第三，我国现有金融机构实际上在动员和吸收存款方面已经具有较高效率，问题主要存在于贷款管理方面。从此意义上说，在我国探索发展专事贷款的金融机构和贷款管理技术，是金融改革的一个关键环节。这类专门贷款机构发展起来以后，再以某种形式建立其与正规金融体系融资的渠道，这样，它们作为一个整体，就能发挥完整的金融中介职能。

    第四，探索和发展小额贷款公司，可望为正规金融机构培养一个新的竞争对手，而竞争必然有利于这些正规金融机构的改革和发展。虽然很难想象小额贷款公司会成为未来农村金融的重要力量，但它的确能够在处于改革中的农村金融市场中发挥"鲇鱼效应"。

    对于我们所倡导并正处于试点之中的小额贷款公司，还有一个需要特别说明的问题，就是试点小额贷款公司应该有别于非政府组织（NGO）类机构，必须是以商业投资资本为主的小额贷款公司，其经营应该遵循商业原则。只有商业性资本，才在保持盈利能力和机构可持续性方面有着最充分的动力；在服务覆盖面方面，如果适当放开利率管制，商业资本也具有业务扩张的动力；而外部政策的适当规范，也可以在相当程度上保证商业小额信贷机构将资金投放到农村地区。如果商业性小额信贷最终获得成功，那么强调市场力量的农村金融新方法将极大地促进农村金融政策的系统性改进。此外，由于在我国经济转型和金融改革中，政府干预曾经对金融企业法人治理产生了普遍而深远的影响，强调试点小额贷款公司的商业性，还意味着需要对各种形式的行政干预保持高度警惕。但政府及其资金在商业性小额信贷的发展中还是可以发挥作用的，这种作用应主要体现在优化金融生态环境和为商业金融的可持续发展创造条件等方面。

    小额贷款公司试点工作开展以来，得到了各试点省（区）政府和试点县（区）政府的高度重视。截至2006年10月22日，已成立了七家小额贷款公司，并开始发放了一定数量的小额贷款。七家小额贷款公司分别是：山西晋源泰小额贷款公司，山西日升隆小额贷款公司，四川全力小额贷款公司，贵州江口华地小额贷款公司，陕西西安大洋汇鑫贷款公司，陕西西安信昌小额贷款公司，内蒙古融丰小额贷款公司。

    探索建立贴近农民和农村需要、直接服务于"三农"的商业性小额信贷组织，对于发挥市场的资源配置功能，引导农村金融创新，规范民间融资，增加农村金融供给，解决农民贷款难，建设社会主义新农村，具有十分重要的积极作用。现在也正是我国培育和发展小额信贷机构的好时机，不仅具有市场基础条件，而且时机比较好。小额信贷机构的运作理念和经营机制与以前的农村基金会完全不同，只要各方面相互配合，就能实现小额信贷组织与客户的"双赢"，就一定可以走出一条有中国特色的小额信贷新路子。