小额信贷的实践在世界范围内已历时30多年，它以反贫困、促发展为宗旨，因而从产生之日起就受到许多发展中国家的欢迎。我国的小额信贷发展也已有十多年的历史，而社会各界广泛关注也就是近几年的事情。特别是在这次全球金融危机的背景下，实体经济受到严重的损害，大量中小企业和微型企业受到很大冲击，而与此同时，金融系统特别是商业银行从防范金融危机角度出发，往往不重视微小型企业、个体经营者和农户的贷款服务，在一定程度上加重了微小型企业、个体经营者和农户的经营困难。实际上，在经济活动中，对于贫困人口和低收入家庭，也许一笔小额贷款就能帮助他们渡过难关，还可能给他们的生活带来巨大的改变；对于许多小企业和微型企业，也许一笔小额贷款就能使他们免受危机影响，健康地参与到社会经济活动中去，为自己和他人创造就业机会。一小笔小额贷款对于富人或者大企业来讲，不算什么，而对于贫困人口、低收入家庭、小型或者微型企业，则是为他们提供了实践其想法、发挥其潜能、实现其价值的机会和途径。因此，在我国推广和发展小额信贷，具有特别重要的现实意义。

　　一、小额信贷作为一种面向特定目标群体的信贷方式，已成为现代金融体系的重要补充

　　从小额信贷的基本含义来看，小额信贷实际上是不同于传统商业银行贷款的一种贷款技术创新、贷款业务创新和贷款制度创新，是对传统商业银行业务的重要补充。一般来讲，小额信贷与传统商业银行信贷相比有以下显著的特点：一是贷款对象主要是被传统商业银行排斥的微小型企业和低收入者，其生产活动与家庭生产、小生意紧密联系；二是借贷手续快速简便，贷款数额一般较小；三是采用市场经济的一般运行规则，商业利率、满负荷工作量等，力争在财务上的可持续；四是吸收民间互助组织或合作组织的特点，外化银行成本，以社会压力如信用等替代抵押担保；五是就组织机构而言，其资本结构具有准股权性质，其所受到的外部控制和监管一般较少。

　　小额信贷的额度目前并没有一个统一的绝对数，一般是把当地的年人均GDP作为依据，放款额度大约为年人均GDP的5倍，但也根据客户的不同而变化，新客户额度较低，老客户如信誉良好，额度则高一些，有些甚至相当高。国际上已有很多小额信贷成功的案例，其中比较典型的有孟加拉国的"乡村银行"、印度尼西亚的人民银行、拉美国家的"村银行"等机构，它们出色的业务和经营以及在帮助低收入人群脱贫致富等方面已受到全球的关注。

　　进入21世纪以来，我国的小额信贷也得到了较快发展。我国的小额信贷最早是一些国际组织和非政府组织在我国的扶贫或者农村发展项目中的小额信贷实践。我国的农业银行和农业发展银行也均开办有小额信贷业务或者小额信贷扶贫业务。2000年以来，在中国人民银行的推动下，农村信用合作社借助中央银行再贷款的支持，在加强信用户、信用村（镇）建设的基础上开展农户小额信用贷款小额信用贷款活动开始在全国全面试行并推广，很快就收到较好的效果。从2002年开始，借鉴农村信用社的经验，政府开始针对国有企业下岗失业人员再就业发放自主创业贷款。

　　从2005年以来，在中央有关文件多次提到发展小额贷款组织背景下，部分地区开始探索"只贷不存"的小额信贷组织，即小额贷款公司。2006年12月，为解决部分农村地区"金融真空"和农村金融服务不足等问题，银监会推出了村镇银行、商业银行全资持有的贷款子公司、农村资金互助社三类新型农村金融机构的试点工作。截至2009年底，银监会共核准开业172家新型银行业金融机构，其中村镇银行148家、贷款公司8家和农村资金互助社16家。已开业新型农村金融机构存款余额269亿元，贷款余额181亿元，其中农户贷款5.1万户、65.5亿元，小企业贷款0.5万户、91.2亿元，分别占其贷款余额的36.2%和50.4%。2008年5月，人民银行和银监会发布《小额贷款公司试点指导意见》，小额贷款公司快速发展，截至2009年12月末，我国已设立小额贷款公司1334家，其中内蒙古、河北等省（自治区）进展最快。全部小额贷款公司资金来源约940.86亿元，贷款余额766.41亿元，占资金来源的81.45%。资金来源中所有者权益843.4亿元，占89.64%，从商业银行融资63.2亿元，占6.71%，资金杠杆率不足10%。2009年，面对城市一般消费群体的消费金融贷款公司也开始试点。与此同时，政府和金融监管当局也号召和支持商业银行设立"中小企业贷款中心"等措施，发展小额贷款业务，努力解决中小企业和农户贷款难等问题。

　　二、深化金融改革，完善金融体系，将中国的小额信贷行业建设成能提供系列金融服务的可持续的金融制度体系

　　中国的小额信贷能发展到今天，主要得益于政府有关部门的推动，得益于广大小额信贷的支持者和实践者的努力。但是，我们的路还很长，如果从小额信贷的发展历程来看，很多国家的小额信贷已经发展成能够提供系列金融服务的一种制度安排，很多可持续的小额信贷机构已经被纳入正规金融体系。尽管我们国家在政策上对小额信贷的发展有着充分的支持，但在具体的发展方面还存在着较多的问题，小额信贷发展仍然处于初期，突出表现为生存的环境比较严峻，既有经济基础环境的原因，也有一些政策层面的制约。下一步要促进小额信贷的规范和可持续的发展，至少有四个方面要引起重视。

　　第一，提高认识，明确小额信贷应有的地位。尽管中央文件有了明确的规定，但是在实施过程中大家对小额信贷的认识还是不统一的，认识上不统一难免会影响政策的贯彻执行。下一步要多宣传，多介绍这方面的内容，更重要的是要允许不同类型、不同形式的小额信贷进行实践。小额信贷机构或组织本身就是在从事金融业务中核心的贷款业务，如将其排斥在正规金融体系和金融制度之外，就是对小额信贷认识不全面的表现。另外，中国地域宽广，地区差异明显，如果没有经过实践的检验，用一个模式搞肯定是不合适的。这就要用一种开放和宽容的态度来进行试点。相关部门一定要给小额信贷的发展确定一个明确的发展目标和方向，但在试点情况下，不要一棍子打死，更不要妄下结论，在具体的监管政策上要注重灵活性，因地制宜。

　　第二，对小额信贷实施有效监管，鼓励监管创新和多样化。国际上对贷款机构的监管有三种模式：对于不吸收存款、外部效应放大较小的机构，一般都采取非审慎性监管；对于只能吸收大额存款的金融机构，采取有限的监管；对于吸收公众存款的商业银行则采取审慎监管。对小额信贷也应根据它从事哪些业务采取分类监管方式：如果是村镇银行，有吸存业务，外部效应比较大，政府一定要审慎监管；像一些NGO组织，包括不吸收存款的一些小额贷款公司，可以采取非审慎性监管，或者一种有限监管的形式。

　　除了分类监管，还应鼓励监管的创新和多样化。对小额信贷，可以考虑中央和省级政府双层监管的方式。小额信贷一定程度上是草根金融，都是在基层的，一般个头比较小，业务量比较少，采用现在集中统一的对大银行的监管形式，并不一定合适。分层次监管有利于监管竞争和金融创新。对于小额信贷，创新是它的灵魂，我们要随着金融的发展、金融机构的发展、金融运行的发展，来调整我们的监管体制，在微型银行监管里面解决地方政府应该干什么、该干什么、怎么干等问题。

　　第三，要有有效的政策扶持和政策支持，要积极创新小额信贷发展的良好政策环境。小额信贷的服务对象不同于一般的商业银行的客户，因此在有些政策上应该给予支持。这些政策大约可以分为三类，一类是货币政策，一类是金融监管政策，还有一类是财政税收政策。在财税政策方面，要定向实行税收减免和费用补贴。如现在对农村信用社采取的所得税西部全免、东部减半、营业税统一减半的税收优惠政策应普及或者惠及到在农村地区的所有金融机构。在货币政策方面，应对在农村地区经营金融机构，采取较低准备金率的政策，允许在利率方面有所突破。只有建立起完整的财政税收和金融政策，才能建立起扶持小额信贷发展的长效机制。

　　第四，顺应小额信贷发展潮流，将小额信贷发展融入国家金融发展战略。我国的金融体系经过多年的改革，取得明显效果的同时也留下了一个遗憾，那就是大银行多起来了，做大以后又从市场化目标考虑，从农村、贫困地区、偏远地区撤出，挤向中心城市、发达地区。　　　　

    这些机构撤走后，本应由小的金融机构补充进去。但现在的问题是，银行做大撤走后，并没有充足数量的小金融机构来填补空白，导致中国的金融结构成了"倒金字塔"状，刚好与成熟国家金融体系相反。头重脚轻，必然会出问题。真正需要资金、又能创造大量就业的微小型企业，依然得不到资金支持，客观上加重了原有经济结构失衡的状况，并且反过来又抑制了居民消费。换句话说，金融结构的缺陷，已经影响到了货币政策实施的效果。长此以往，我国经济失衡的局面不仅难以根本改善，反倒会进一步加剧。现实的严峻性，迫切需要我们进一步反思金融体制改革的经验和教训，其中重要的一条就是要将小额信贷的发展纳入整体金融发展战略，使之成为金融制度的重要组成部分。

　　因此，我呼吁正确认识小额信贷的作用，理解小额信贷的艰辛，要努力通过规章制度和大量的辛苦工作，将小额信贷纳入正规金融体系，成为中国建设普惠金融体系的一个重要组成部分。让更多的人来享受现代金融服务提供的便利，让更多的人能通过小额信贷发挥潜能脱贫致富，让更多的人来分享经济发展带来的成果，这也是我们小额信贷发展的愿景。
   

 （中国人民银行研究生部部务委员会副主席 焦瑾璞）