普惠金融的英文为Inclusive Finance，直译为包容性金融，最早是2005年联合国在宣传小额信贷时提出，初衷是为社会所有阶层和群体提供金融服务，实现经济的包容性增长。我国《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》指出，普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层提供适当、有效的金融服务。总体而言，近年来我国普惠金融发展迅速，成效显著。这其中，地方金融组织发挥一定的积极作用。下一步，应加强对地方金融组织的引导和监管，推动更好地服务普惠金融重点领域和薄弱环节。

地方金融组织发挥积极作用

十多年来，我国普惠金融取得长足发展，基本形成由银行信贷、债券市场、股票市场、风险投资等组成的全方位、多层次金融支持服务体系。其中，银行业是普惠金融服务主体，保险、证券等金融机构以及地方金融组织、科技公司广泛参与，立足各自功能定位和服务特点，对不同客户群体提供差异化的产品和服务，持续提升供给能力和供给水平。

所谓的地方金融组织，此前一般是指"7+4"机构。其中，"7"为小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等7类机构；"4"是指地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构等4类机构。根据中国人民银行2021年12月公布的《地方金融监督管理条例》（草案征求意见稿），地方金融组织是指依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构，即"7+N"类机构。

地方金融组织作为普惠金融重要补充，在服务普惠金融重点领域和薄弱环节、填补金融市场空白和缝隙等方面发挥了一定的积极作用。具体而言，小额贷款公司贷款在信贷投放上具有灵活、便捷、小额、分散等特点；融资担保公司帮助小微、"三农"主体增信，提高金融服务的可得性；融资租赁公司可以发挥"融资+融物"产业优势；商业保理公司助力发展供应链金融，推进商业信用体系建设；区域性股权市场具有平台整合、资源配置作用；典当行满足经营主体资金应急周转等需求，地方资产管理公司助力中小金融机构处置不良资产。

从实践看，各地各类地方金融组织发展参差不齐。总体而言，小额贷款公司、融资租赁公司和商业保理公司在服务小微企业、个体工商户和"三农"主体等普惠金融重点客群方面，发挥着更加直接和显著的作用。

1.小额贷款公司方面。中国人民银行公布的数据显示，截至2023年12月底，全国共有小额贷款公司5500家，贷款余额7629亿元，成为普惠信贷的重要补充。如京东科技发起服务中小微企业的"助微倍增"项目，为上百万家中小微企业累计提额超20亿元。山东鲁信小贷开发"设施农业贷款"，为不同类型的农业企业"量身定制"贷款方案，既满足了企业融资需求，又带动了当地农民就业增收。青岛城乡小贷聚焦城市热电行业清洁燃料供货交易场景，为热电公司上游企业提供生物质燃料供货订单融资服务。洛阳华泽小贷为破解市场主体续贷转贷难题、化解民间高利"过桥"风险，成立"华泽豫西北金融服务中心"。

2.融资租赁公司方面。某科技公司致力于数字经济大数据平台运营和人工智能绿色算力中心建设，由于新增大量订单，再加上投资新建数据中心，急需补充自身流动资金。但其产业较新、项目为新建，银行等金融机构资金较难介入。2023年6月至今，华科融资租赁有限公司通过直租和回租等多种模式共支持其5000万元，为其从上游采购资源到下游客户生态提供全方面支持，并延伸到AI在影视文化娱乐领域的率先快速应用，提升设备资产的产能利用率。尽管由于美国制裁造成芯片货源极度短缺，但该公司在华科租赁支持下抓住窗口机遇，快速崛起为国内具有从设计到实施和运维一体化服务能力的算力软硬件系统提供商。

3.商业保理公司方面。如深圳华菱商业保理有限公司打造以区块链为底层的供应链金融平台"华菱通宝"平台，努力解决保理业务在线"确权"问题。湖南钢铁体系内核心钢厂基于应付账款，向其供应商在线签发可分拆流转的电子债权凭证"华菱通宝"，具有可差额转让、可在线融资、可持有至到期收款等特点。供应商基于"华菱通宝"在平台内申请在线融资，可快速获得资金支持。在此基础上，华菱保理推出针对废钢行业客户的保理产品，服务了湖南钢铁产业链上80%的废钢供应商，三年间合计为废钢客户提供低成本保理资金约110亿元，累计为废钢行业节约融资成本约2亿元，不但支持中小企业发展，还促进绿色产业升级。

存在的不足与对策建议

对地方金融组织的积极作用，国务院及相关部门多次给予肯定。2021年12月，中国人民银行在《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》起草说明中指出，"近年来，地方金融业态快速发展，在服务地区实体经济和中小企业融资方面发挥了重要作用。"2023年9月，国务院印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，要求"发挥小额贷款公司灵活、便捷、小额、分散的优势……引导融资担保机构扩大支农支小业务规模，规范收费，降低门槛。支持金融租赁、融资租赁公司助力小微企业、涉农企业盘活设备资产，推动实现创新升级。引导商业保理公司、典当行等地方金融组织专注主业，更好服务普惠金融重点领域。"

但是，在经济下行周期，叠加疫情冲击，中国金融业难以避免的周期性问题、长期积累的结构性问题逐步显现。在这样的大背景下，地方金融组织面临的困难和挑战更大。目前我国地方金融组织超过3万家，由于缺乏有效监管和自我约束，经营管理不规范、存量业务风险大、消费者权益保护不到位等不足和问题不同程度存在，在部分地区和一些机构表现还很突出。近年来，金融监管部门对数量庞大的地方金融组织采取"控新增、降存量"的策略，地方金融组织数量整体上呈现下降趋势。下一步，应多方发力，协同施策，以新的举措推动地方金融组织健康可持续发展。

1.地方金融组织要发挥好主体作用。一是明确定位，回归本源，以服务普惠金融重点领域和薄弱环节为主要目标，将小微企业、农民、城镇低收入人群等作为重点服务对象。二是应进一步完善公司治理，从资金管理、催收管理、信息披露、保护客户信息等方面进行规范，努力建立起现代企业制度，树立起科学的经营理念。三是加强风险防控，形成全面风险管理体系，构建完善风险监测体系，防患于未然。此外，还应特别关注有较大概率出现流动性风险、舆情风险苗头的机构，提早调整和预警，做好应急预案安排。

2.金融管理部门要加大政策支持。一方面，要支持地方金融组织发挥市场化机制优势，适当放宽融资杠杆、丰富融资渠道，稳步推进业务创新、服务创新，为小微企业、乡村振兴等提供更有针对性、更具普惠性的金融服务。一方面，要加强和改善对地方金融组织的监管。引导地方金融组织改善经营管理，加强行业自律，努力实现可持续发展。另一方面，应坚持原则性和灵活性的统一，中央金融管理部门负责制定监管制度，授权地方金融监管部门因地制宜进行细化，发挥好地方政府的主观能动性，减少"一刀切"监管带来的弊端。

3.地方政府要创造良好生态环境。一方面，要压实地方政府属地风险处置责任。目前，多个省份已经出台地方金融条例，明确地方政府防范和化解金融风险、维护区域金融稳定等职责，并赋予属地金融风险处置权。下一步，应引入更多专业人才、建立风险处置基金，提升属地风险处置能力。另一方面，地方政府要恪守行为边界，到位不越位。在地方金融组织经营管理、重组改制过程中，地方政府重在发挥组织、协调等作用，不应过度干涉。还要不断优化地方金融生态，严厉打击各类金融违法行为，及时清除危害基层金融生态的行为，营造良好的环境和氛围。

此外，应加快出台《地方金融监督管理条例》等法律法规，进一步明确地方金融组织法律地位，发挥好地方金融组织对正规金融机构的补位作用，更好地优化多层次、有活力的地方金融组织体系，进一步促进普惠金融高质量发展。