1、概念引入及试验阶段( 2005 年之前)

    二十世纪90 年代初，我国的小额贷款业务首次引入中国，最初主要由社会团体或非政府组织主要利用国外和自筹资金进行小范围试验，官方的扶贫基金也在贫困地区较大范围内对小贷业务进行了推广，随后作为正规金融机构的农业银行和农村信用社在央行的推动下开始全面试行并推广小额信贷活动。从2000 年起，农村信用社开始农户小额信用贷款和农户联保贷款试点。此外，针对下岗失业低收入群体的城市小额信贷试验也开始起步。在这十余年的发展过程中，我国小额贷款事业以解决扶贫资金使用效率和扶贫攻坚为主要目标，运营模式则主要是参考尤努斯教授成立的格莱珉银行。但由于公益性小额贷款机构难以壮大，银行等传统金融机构明显的行政性及业务重心难以转移且创新动力不足，小额贷款业务的进一步推广遭遇瓶颈。在此期间，主要有以下相关会议、文件及重点政策:

    1996 年9 月，中共中央和国务院召开中央扶贫工作会议，强调加大扶贫资金的投入和执行资金的到村到户的制度以及各级党政一把手扶贫负责制度。中央政府的扶贫方针和政策与中国社会科学院开展的"扶贫社"( FPC) 等NGO 小额贷款扶贫试点项目所追求的扶贫到户和保证扶贫资金的高回收率的目标是完全一致的，这样的宏观扶贫环境对"扶贫社"等NGO 小额信贷扶贫试点工作的开展和推广提供了良好的政策环境。

    1997 年10 月，人民银行发布《农村信用社改革和加强支农服务十条意见》，明确要求农村信用社对农户发放的贷款不得低于总贷款量的50%，对农户发放小额农业贷款可放宽条件，特别是对信用良好、无拖欠贷款记录的农户可采用信用贷款。

    1998 年2 月，国务院扶贫办召开全国扶贫到户工作座谈会。会议指出，凡是没有进行小额信贷试点的省区，要积极进行试点工作; 已进行试点的，要逐步推广; 试点并取得成功的，可以稳步在较大范围内推广。

    1998 年10 月14 日《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出:解决农村贫困人口的温饱问题，是一项紧迫而艰巨的任务，提出要"总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法"。这是在中共中央文件中首次肯定小额信贷是扶贫资金到户的有效性。

    1999 年中央扶贫开发工作大会再次强调小额信贷扶贫的作用，中发( 99) 10 号文件进一步提出，小额信贷是一种有效的扶贫到户形式，要在总结经验、规范运作的基础上，积极稳妥地推行。中央政府在中国农村十年扶贫开发纲要( 2001-2010 年) 中继续重申:"积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产。"

    1999 年7 月，人民银行发布了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》，明确规定出了贷款的管理办法、贷款人应符合的条件、贷款的用途、各农户的资信(信用) 等级和贷款额度的确定办法、贷款的发放方式、期限及利率等问题。

    2000 年1 月，人民银行的《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》借鉴了非政府组织小额信贷的制度设计，例如小组联保、强制储蓄、小组基金、分期还款和连续贷款等。

    2001 年12 月，人民银行发布了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，要求农信社进一步加大金融对农业结构调整的信贷支持，大力推广农户小额信用贷款，方便农户借贷对农户一般性种植和养殖业生产的资金需求，信用社原则上应采取小额信用贷款的方式解决，不需要抵押担保。农户小额信用贷款的具体额度，由各地信用社、县( 市) 联社根据当地农村经济的实际状况、农户生产经营的收入和信用社资金状况等具体确定。

    2004 年一号文件指出要改革和创新农村金融体制，从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，拓宽信贷资金支农渠道。农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围。要总结农村信用社改革试点经验，创造条件，在全国逐步推开，继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为"三农"服务的多种所有制的金融组织。

    2、商业性试点推广阶段( 2005 至2008 年)

    随着中央对小额贷款的日益重视，管理部门明显加快了小额贷款政策的出台。连续数年的中央一号文件中，都明确指出要加快小额贷款业务发展进程，给予小额贷款机构合法地位和必要支持。2005 年中国人民银行推出了首批7 家"只贷不存"小额贷款公司试点; 2006 年银监会发文，在一定程度上放宽了农村金融市场准入限制，并于次年将小额贷款公司试点推广到全国的31 个省市自治区; 2008 年五月份，人民银行和银监会联合出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》也进一步明确小额贷款公司从事小额信贷业务的主管部门、合法地位、市场准入、融资和监管等相关政策规定。该阶段内重点文件、政策如下:

    2005 年中共中央国务院一号文件。在此之前，社会团体、非政府组织及农村信用社开展的小额贷款业务已有一定时间的发展，但基本是以扶贫为目的的，市场化不足，且规模有限，经营主体较单一，缺乏多样化。该文件则第一次明确提出要培育竞争性农村金融市场，敦促有关部门加快制定多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，并尽快开展试点工作。随着该文件的出台，同年在贵州、四川、山西、内蒙古和陕西五个省份推出7 家只贷不存、民营小额信贷试点公司，使中国小额贷款公司正式进入试点阶段。试点的推出具有相当的积极意义，但同时也存在诸多问题，针对小贷公司的审批、监管规则异常模糊，各试点省分的具体操作不尽相同。小额贷款公司在应用小额信贷专业技术方面缺乏经验，信贷产品和市场开拓方面简单复制商业银行模式，且小贷公司无法享受征信系统等现有金融基础设施提供的便利。

    2006 年的一号文件要求"大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法"。第一次明确地将社会组织开展的以社团法人为形式的小额信贷机构纳入政策支持范围。年末银监会出台了放宽金融机构准入门槛的"新政"，包括在欠发达中西部地区6 省试行村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。

    2006 年12 月银监会发布《关于调整放宽农村地区隐含也金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，有限放宽农村金融市场准入限制，允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，并准备在农村增设村镇银行、社区性信用合作组织等银行业金融机构。此文件对于岁后小额贷款公司的设立于扩张起到了关键性的促进作用。

    2007 年一号文件要求"加快制定农村金融整体改革方案，努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系"。第一次明确地将小额信贷纳入到农村金融体系当中。2007 年初召开的全国第三次金融工作会议也明确提出，完善农村金融体系，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织。同年银监会颁布了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》等相关规定，并将小额贷款公司试点推广到全国的31 个省市自治区。

    3、小贷公司扩张与完善阶段( 2008 至今)

    进入2008 年之后，随着小额贷款公司的合法化及各地方性小额贷款公司管理办法的陆续出台，在全国范围内小额贷款公司迎来了飞速发展的阶段。2013 年上半年小贷公司的新增贷款1121 亿元，较2012 年同期数增长了近15%，已占到社会融资规模( 101512 亿元) 的1. 1%。

该阶段内重点政策如下:

    2008 年一号文件进一步指出，要"积极培育小额信贷组织，鼓励发展信用贷款和联保贷款"。十七届三中全会《决定》也提出: "加强监管，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。"同时，我国金融主管部门的行为有了更积极的变化，一些行政法规也加快出台。

    2008 年4 月中国人民银行金融市场司颁布发布《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，从存款准备金、存贷款利率、支付清算、会计、金融统计和监管报表等八个方面明确了村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司监管原则及办法，确保了这四类机构规范、健康、可持续发展，积极鼓励和引导其以面向农村、服务"三农"为目的，扎扎实实依法开展业务经营。

    同年《关于小额贷款公司试点的指导意见》出台。至2008 年商业性的小额信贷组织已在中国五省( 区) 试点工作已开展了近三年的时间，农村金融综合改革也即将展开，农村金融组织创新的序幕已经拉开。但小额贷款试点公司处于法律的灰色边缘地带，相关试点工作也急需政策、法律层面的规范与技术层面的指导。《关于小额贷款公司试点的指导意见》的出台明确了小额贷款公司从事小额信贷业务的主管部门、合法地位、市场准入、融资和监管等相关政策规定，并提出将小额贷款公司纳入征信系统。一方面，《指导意见》以规章的形式允许设立小额贷款公司，随后各省市根据本省实际情况，分别制定出在当地实施的具体实施意见或暂行办法，使得小额贷款公司的发展正式步入正轨。另一方面，《指导意见》确定了门槛相对较高、监管相对较严的局面; 此外，银监会、人民银行将审批、监管权下放至地方政府的行为在许多方面也值得商榷，其中存在的问题也为小额贷款公司未来的发展留下了一定隐患。

    2009 年银监会发布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》。《指导意见》出台之后，全国范围内小额贷款公司的数量飞速增长，但由于融资渠道有限、资金成本高昂等原因，其发展壮大受到了相当程度的限制。《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》指出符合规定要求的小额贷款公司在以银行业金融机构作为村镇银行的主发起人的条件下实现向村镇银行的改制，这便为小额贷款公司向银行业的改制提供了政策性依据。一旦改制成功，小额贷款公司就可以全面开展银行业务，经营范围将大大拓宽，不仅可以吸收贷款，而且可以大力发展包括理财业务甚至票据业务在内的中间业务，其资金来源问题将得到改善，盈利能力也将大大提高。但是，由符合要求的银行业传统金融机构担任主发起人的要求意味着公司原股东的股份必然会被稀释，这是小贷公司所有者们无法接受的。所以，改制的真正实现尚待时日。

    2012 年国务院常委会通过了《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》。温州市民营经济发达，民间资金充裕，民间金融活跃。近年来，温州部分中小企业出现资金链断裂和企业主出走现象，对经济和社会稳定造成一定影响。《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》要求通过体制机制创新，构建与经济社会发展相匹配的多元化金融体系，使金融服务明显改进，防范和化解金融风险能力明显增强，金融环境明显优化，为全国金融改革提供经验。从当前改革效果来看，温州金融综合改革试验区。虽成立一年半，却因民资进入金融领域未获松绑，一直为业界诟病进展不大。但温州金融改革中也有诸多值得赞许的地方。例如，建立借贷平台对民间融资进行规范化的管理，通过备案制与撮合交易使民间金融进一步阳光化。此外，温州金融改革鼓励加快发展新型金融组织、大力发展专业资产管理机构，允许温州发展新型金融组织和金融服务机构，进而有望对自然人发起金融公司、贷款公司松绑。一旦真正得以落实，势必对全国金融改革起到极大的推动作用。

    来源：小贷天地