但是近年来，随着区域性小微金融机构、准金融机构的迅猛发展，"一行三会"这种单一层次的垂直监管体制在对小微金融机构监管方面的弊端日益凸显，客观上需要因势利导，统筹和调动中央、地方两个积极性，建立符合多层次实体经济和多层次金融体系发展需要的中央和地方双层金融监管体制。

　　建立双层金融监管体系的必要性和紧迫性

　　（一）我国经济发展的不平衡要求建立双层金融监管体系

　　发展不平衡是我国经济的基本特征。地区、领域、城乡之间的不平衡以及不同规模微观经济体之间的差异性，普遍存在并将长期持续，特别是随着小微企业的崛起，城乡个体户、生产性农户等微型经济体的壮大，为其服务的小微金融机构、准金融机构也快速发展。这种情况下，单一、大一统的垂直金融监管体制与经济和金融发展之间的不协调日益突出。例如，有关部门对于村镇银行、金融租赁公司、财务公司等小型金融机构及类金融机构实行全国统一的准入条件和监管标准，难以满足不同地区、层次实体经济的金融需求，也抑制了小微金融机构的发展。全国"一刀切"的金融政策，可能造成金融资源配置的"马太效应"，导致金融资源越来越向发达地区、向大型机构聚集，落后地区、农村地区、城乡基层获得的金融资源日益不足，小微经济体融资难、融资贵问题仍难以解决。

　　（二）地方金融管理部门在监管小微金融方面责权不清、监管乏力的局面亟待扭转

　　近年来，伴随着小微实体经济的蓬勃发展，新型农村金融机构、小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等大量小微金融机构不断涌现、迅速成长。截至2013年6月末，全国已开业小额贷款公司7086家，实收资本6252亿元，贷款余额达7043亿元。截至2011年底，全国融资担保公司达8402家，在保余额19120亿元，其中融资性担保16547亿元。

　　与"大金融"金额大、区域广、客户集中等特点不同，小微金融主要表现为地处基层、客户分散、金额小、业务量多、产品单一、在特定区域内经营等特点，理应对其采取差别化的监管政策。但是，在现行体制下，在地方性小微金融监管方面，监管主体责权不清，经济政策各异，碎片化倾向明显：典当行由中央、省、市、县商务主管部门分级监管；私募股权基金由证监会管；小额贷款公司和融资性担保公司，政策由央行、银监会出，具体由地方政府金融办、中小企业局或工信厅监管；非融资性担保公司、网络贷款公司等机构，目前没有明确的监管主体。小微金融机构数量多、分布广，监管政出多门，职责交叉，有效性差，致使地方性小微金融管理真空与重叠并存的问题严重，亟待理顺监管体系，实施全面覆盖、责权清晰、运行高效的中央和地方双层监管体系。

　　（三）双层监管体系可将金融技术、产品的创新限定在特定区域内，防止全国性系统性风险

　　以互联网金融为代表的金融创新发展迅猛，各种创新技术和产品层出不穷，影子银行对金融监管提出了新的挑战，全球都在探索监管创新，以适应网络借贷平台等新型机构和产品的出现。我国基于互联网的金融创新愈演愈烈，影子银行可能引发的金融风险不可忽视。加之我国幅员辽阔，各地差异明显，有必要将各种类型的机构、产品创新限制在一定的地域范围内，赋予地方政府监管职能，允许局部试点、区域先行，总结经验后推广，有利于防止可能出现的系统性金融风险。

　　（四）双层监管体系有利于活跃区域经济、促进就业，维护社会稳定

　　由1200多万小微企业、4000多万城乡个体户和2亿多生产性农户组成的庞大的小微实体经济，是我国经济的重要组成部分。据统计，2012年小微企业数量占全国企业总数的99%以上，创造产值相当于国内生产总值的60%，缴税额占国家税收总额的50%。小微经济体覆盖面广、渗透力强，在稳定增长、扩大就业、促进创新、繁荣市场和满足人民群众多方面需求等方面，发挥着重要的基础性作用，是经济减震器、社会稳定器。小微经济体在宏观经济形势变化中抗风险能力弱，其生存和发展更离不开小微型金融机构。因此，构建双层监管体系，由地方监管小微型金融机构，可以更好地适应小微型金融机构多样化发展的需求，进而切实发挥其服务和促进小微经济体发展的作用。

　　双层金融监管的国际经验

　　（一）金融监管分单一、分层和统分结合三类基本模式

　　经对诸多国家金融监管实践的对比研究，各国监管模式大体分为三类：一是单一模式，银、证、保三业均采用单一监管，代表是英国；二是分层模式，银、证、保三业均采用分层监管，代表是美国；三是统分结合模式，银、证、保三业有的为单一监管，有的为分层监管，代表为德国、墨西哥。还有一些国家对大中金融机构统一监管，但对小微金融机构实行分层监管，如孟加拉、印度尼西亚。

　　（二）美国银行业双层监管的实践和经验

　　美国联邦政府与各个州政府实行分权金融监管，纵向上设有联邦和州政府两级监管机构；在横向上，各个监管机构又实行分业管理。在联邦层面，美国设立金融稳定监管委员会(FSOC )加强分业监管机构之间的合作，以控制系统性风险。美国联邦分业监管结构如下：美联储（FRS）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）三家机构共同负责对商业银行的监管，信用合作社监管局（NCUA）负责对信用合作社的监管。

　　美国的银行业机构庞杂，按基本性质分为存款类和非存款类两大类。2010年金融危机前，在美国联邦层面共有5家监管机构，各州还有自己的监管机构。2010年后，根据《多德-弗兰克法案》，撤销了储贷监理署(0TS),并加强了美联储对商业银行的监管。

　　美国是典型的实行双层金融监管体系的国家。其成功之处在于完善的监管法律体系、监管机构间良好的协调机制和联邦政治体制下国家与州之间的协调关系。

　　（三）多数国家对证券业采取分层监管，美国、德国最具代表性

　　1.美国。以联邦为主的双层证券监管体制特点明显，公司的证券活动既要遵守所在州的法律，又要遵守联邦法。美国证券交易委员会（SEC）、美国商品期货交易委员会（CFTC）以及行业自律组织（证券交易所、全美证券商协会NASD、全美期货业协会NFA） 实行垂直监管。州政府主要从公司的上市标准、治理结构以及并购审批等几个方面参与证券监管。

　　在美国，全国性证券交易所及纳斯达克的交易属于上市公众公司的股票交易，在OTCBB与Pink Sheets市场交易的属于非上市公众公司的股票交易。美国证券市场监管的经验表明，场外市场本身也是有层次的，即可以分为全国性市场和地方性市场，分层次监管有助于提高市场运行效率。

　　2.德国。德国证券市场监管体系由三级监管机构组成。最顶层的是德意志联邦金融监管局，其所属的证券监管部负责证券监管事务，拥有包括反内幕交易、反市场操作、信息披露的实时监管等一系列权力。第二级是州政府证券监管机关，负责辖区内的证券交易所和证券活动。第三级是证券交易所。三级监管机构按照法律规定分工负责各自事务，相互合作。

　　（四）主要发达国家保险业多采取分层监管

　　1.美国。保险监管由各州负责，绝大部分州的州政府设有专门的保险监管部，由保险监督官负责。各州保险监督官组成全美保险监督官协会，负责出台示范法规、评估证券、代表全美保险业开展国际协作等。州级监管更具灵活性，有利于险种和技术的创新，但不利于防控系统性风险。金融危机后，2010年美国设立了隶属于财政部的联邦保险办公室，负责对全美保险业的监控、研究和报告，通过联邦和州政府保险监管权力的再平衡，各级政府的管理优势得到更好发挥。

　　2.德国。根据业务经营区域，德国的保险监管机构在联邦和州两个层次开展监管活动。联邦一级的主要监管对象是跨州经营的商业保险公司和非竞争性的国有保险公司；而州一级主要监管在本州进行保险经营活动的私营保险公司和具有竞争性的国有保险公司。

　　3.英国。英国保险监管一个明显特点是，在政府监管和行业自律中更偏重于行业自律，以完善的行业自律机制来促成保险市场自我约束的良好氛围的形成。

　　（五）一些发展中国家对微型金融机构采取分层监管

　　近些年，一些发展中国家小微金融业蓬勃发展，其银行业纷纷将小微金融作为独立的业务条线，这些微型金融较为发达国家的监管实践和经验，对我国有一定的借鉴意义。

　　印度尼西亚微型金融机构的监管分为三类：正规金融机构，如商业银行、村镇银行由中央银行——印尼银行监管；半正规金融机构如合作社、信贷联盟等由中小企业与合作社部等部门监管；非正规金融机构如储蓄和贷款服务点（Tempat Pelayanan Simpan Pinjam ，简称TPSP）、经济商务村储蓄和贷款中心（Usaha Ekonomi Desa-Simpan Pinjam，简称UED-SP）等由当地政府监管。此外，根据其开展业务区域的不同，监管对象还会受到不同层次的监管：在全国及省域范围内开展业务的由中央政府监管，在市县及乡村开展业务的由地方政府相关部门监管，且适用的法律规范也不相同。

　　孟加拉国制定微型金融监管框架的一个基本原则是：只要不吸收公众存款，就对此机构实施非审慎性监管，以鼓励其在宽松的外部环境中发展。国家通过立法的形式，在中央银行之外成立一个专门的监管机构，制定规则，包括监管原则、项目评估方式、监管具体内容等。同时，重视行业自律，农村就业支持基金会(PKSF)是重要的自我监管组织。

　　墨西哥的微型金融机构（包括民间金融合伙机构以及储蓄和信用合作社）受国家银行和证券委员会（CNBV）的监管，但在微型金融机构的大型联盟层面，还设有辅助监管的机制。

　　巴西和墨西哥的情况类似，巴西中央银行（BCB）监管部分微型金融机构（包括合作社和信贷联盟），但日常监管实际上是被委派给两家合作信贷网络Sicoob和Sicredit（二者均为行业组织）。

　　构建我国双层金融监管体系若干建议

　　目前，全国各省级政府都成立了金融办（北京市已成立金融工作局），大部分市、县也成立了金融办，这为地方政府进一步参与地方金融监管奠定了较好的组织、人员和设施基础，并积累了一定的实际工作经验。总的看，省级政府大多已具备了承担区域性地方小微金融监管职责的基本能力，中国进行金融监管体制改革，适当放权、构建中央和地方双层金融监管体系的条件已成熟、时机也适宜。双层金融监管的总体思路是："中央管大中，地方管小微；中央管全国，地方管区域；中央管公众类，地方管非公众类；对地方管理的部分，由中央负责制定方针政策，指导监督地方执行，地方负责制定实施细则和操作办法，具体组织实施。"建议以现行"一行三会"金融监管体系为基础，调动、统筹中央和地方两个积极性，通过合理调整、划分中央和地方的金融监管职责权限，适当增加和扩大地方金融监管责权，构建"统一领导、分工明晰、责权一致、协调配合、运行高效"的双层金融监管体制。

　　（一）强化中央对地方监管工作的指导和监督

　　建议由人民银行和中央编办牵头，"三会"参加，抓紧开展专题调研，在充分听取各方意见的基础上，起草建立我国双层金融监管体系的"总体方案"、"实施方案"、"指导意见"，着手研究起草《地方金融监督管理条例》，加强对地方金融监管机构设立、运行的指导和监督。其中，首先应在中央层面明确一个机构或建立一套机制来承担地方金融工作的领导、推动、指导、监督职能。有三种方式可供选择：一是由中国人民银行和中编办牵头，有关部门参加，建立地方金融监管指导、监督、协调机制；二是由中国人民银行牵头承担，中编办协同，"三会"参与；三是由已经建立的中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议承担。

　　（二）适度放权，确立机制，明确职责

　　在统一认识、明确方向的基础上，充分借鉴国际经验，建立双层监管体系。首先，正式授权省级政府承担区域性地方小微金融监管职能，相应成立金融管理局；中央先后出台《地方金融监管指导意见》和《地方金融监督管理条例》，明确其法律地位、管理对象、职责范围，授予其必要权力并采取多种措施提升其能力。建议由中编办起草文件，规定地方金融监管的职能、工作目标、任务、内容和机构、人员、方法等。

　　（三）分步实施，先易后难、先窄后宽、先小后大

　　地方设立金融管理局可在目前各地金融办及其他相关机构的基础上调整充实，监管责权范围先窄后宽，逐步放权，大体分三步：第一步，负责监管小额贷款公司、融资性担保公司、贷款公司等非公众、非存款类金融和准金融机构；监管农信社（县域）、资金互助社；负责引导、规范民间金融。第二步，整合分散在地方发改委、经信委、商务厅等部门对典当、信托等的金融监管职能，交由或委托地方金融管理局监管或协管；监管融资租赁公司、区域性产权股权交易平台、区域性小微型保险公司等；监管村镇银行、社区银行等非公众部分（县域内）存款类金融机构；监管小型农商行（县域内）。第三步，监管中、小型城商行、中型农商行（现地市层、市域内外、省域内）。在实施每一步工作任务的同时，组织下一步工作的试点。

　　（四）强化地方金融监管机构自身建设，切实提高监管能力

　　1.建立地方金融监管规章制度。地方政府和地方金融监管机构根据中央《地方金融监管指导意见》和《地方金融监督管理条例》，相应制定本区域内的实施细则和操作办法。

　　2.建立严格的准入和退出机制。不仅要审查小微金融和准金融机构的注册资金、经营场所等硬性约束指标，更要着重审查主要股东资质和法人代表及机构风险控制能力和从业人员的素质等软性约束指标，经营不善的机构必须严格按照规则退出。

　　3.建立规范、先进的统计制度及计算机信息系统。准确、及时、全面的信息统计是做好监管工作的根本保障，省级地方金融监管局要在本区域推动所有小微金融机构建立全部核心业务运营的计算机信息系统。做到每一笔存款、放款都有数据记录。省级金融监管局要建立全省（市）的地方小微金融信息中心，并与本区域内小微金融机构联网，形成全省统一代码、统一软件的地方性小微金融信息系统。

　　4.建立规范的批发供资机构和资金流转平台。小微金融机构普遍存在资金规模小、发展壮大难的问题，限制了其向基层经济体提供服务的能力。建议建立规范的全国和省域批发供资机构以及市域资金流转平台：一方面，挑选若干全国性的政策性银行、大型商业银行和若干地域性中型金融机构承担批发供资职能；另一方面，通过地域性的资金流转平台，吸引各类社会资金向小微金融机构注资。

　　5.建立全国、省、市、县小微金融行业自律组织。作为小微金融机构的家园、小微金融机构与政府联系的桥梁纽带，发挥其为小微金融机构提供服务、反映诉求、规范行为、合作交流及同业自律、自我监督的作用，促进本行业的市场规范、公平竞争、风险防范和健康成长。

　　6.发展社会性小微金融业评级机构。积极推动小贷公司、融资性担保公司、村镇银行、城乡小型商业银行、区域性小微型保险公司等小微金融机构的评级。评级有利于改善小微金融机构自身经营管理，积累信用，降低融资成本，也有利于投资者有效评估金融风险、降低交易成本。

　　7.改进、完善、扩大央行征信系统。充实个人、小微经济体和小微金融机构的信息，并为小微金融机构接入和使用央行征信系统创造条件。

　　（作者为中国小额信贷机构联席会会长、中国行政体制改革研究会副会长　刘克崮）