刘克崮：建立双层金融监管体系 严格准入退出
2013-10-17
来源：和讯银行
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2013年10月15日，新时期金融扶贫论坛在北京召开。国家开发银行原副行长、中国小额信贷机构联席会会长刘克崮在演讲中呼吁建立双层金融监管体系。
他指出，构建双层金融监管体系，需要建立地方金融监管规章制度，建立严格的准入和退出机制，建立规范、先进的统计制度及计算机信息系统，建立规范的批发供资机构和资金流转平台，建立全国、省、市、县小微金融行业自律组织，发展社会性小微金融业评级机构，改进、完善、扩大央行征信系统。
附嘉宾发言实录：
刘克崮：非常高兴参加这个会。讲三个意思：
第一，一句话，向过去、现在，在中国对贫困地区和贫困农民提供金融支持的领导、机构和所有参与人员致以崇高的敬意。
第二，支持贫困地区，贫困农民的发展是一种崇高的事业，需要国家政策的积极、大力支持。非常感谢扶贫办，刚才小建历数了国家扶贫的政策，非常高兴听到的多数字都是成倍的，甚至10倍地在增长，显示了党中央、国务院对扶贫事业的高度重视和政府各部门对扶贫事业的积极支持。
据我所知，还应该在这里感谢，对中国扶贫基金会以及整个扶贫事业做出重要贡献的一个政策方——财政部、国税局、开发银行、农业银行和其他银行为代表的金融机构在这方面的支持。
中国扶贫基金会下属的中和农信在对贫困地区贫困农民发放无抵押、无担保小额信贷方面做出了重要的探索。在中国从无到有，由小到大，发展到现在，已经扩大到累计50亿放贷规模，笔均额贷款不到7000元，这说明他们的层次。刚才新立说了很多办民营机构、村镇银行等等，但是现在村镇银行、小贷公司对农村放贷并不多，放到贫困县的更少，放到贫困县里真正贫困农民的极少。贴息最终的对象在哪儿？很简单的方法，看它的笔均额，现在大的商业银行做的小微企业贷款大约笔均是2000、3000万，那决不是贫困线的贫困企业和贫困农村。很多小贷机构放的是数百万，少数放到百万以下。
商业银行里真正做得比较好的是民生，民生银行放到笔均30—50万，国开行曾经和包头、大庆、九江、贵州、重庆等商业银行合作，放了无抵押、无担保的贷款笔均是7万，现在大体是10万左右的水平。还有一部分业务做到了万以下。据我所知，现在这部分成规模的，占一个机构放贷比重超过30%—50%只有中和农信，笔均7000元，所以我们所有的政策支持，看它的终极效果是看你的定位，你的定位向让它达到多少。比如新立说到67号文历史性的突破，非常对，非常值得庆贺。但往下走，这些银行做起来，它座落在哪儿？世界大都市还是座在省会，还是座在地级市，还是座在县里。座落在世界大都会的你看看，它的笔均一定是在数百万以上、千万，因为他那个楼盘，高额的资金，在北京金融街,想给干髓、青海的农民放款？不可能，那是比划的。
看它的笔均额，真正到贫困地区一定在小专业户上数万，少量的向沿海渔民、渔船，打渔的渔网、渔具大概百万以上，因为它的规模大，但可能都是贫困农民，勉强度日。真正做农业的是数万、数千。所以，要引证历史，不在于文件写什么，在于你的操作细则写什么，一是主文件，二是细则，三是实施情况。新立说到行政诉讼，这是可以的，但闹到这份儿，政府部门不愉快、不诚心，做起来也是做不大的，在中国几千万、上亿，贫困标准不一样，不知道现在什么标准了，标准稍微松点就上亿，标准抠点，名声好听点就放宽点，变成几千万。
现在统计8000、9000万，将近1亿。每次我都咋样我的老哥段应碧以及我的老弟刘冬文，他们是绝佳的组合，他们是代表，他们周边有一批队伍，他们做得非常好，我去抚顺是2006年，2006年国开行和中和农信签的第一笔就是放贷，因为和段老过去就认识，我听说他们能放款，而且能回收，对象是县里最贫困的20%、30%的人，用毛泽东那个"阶级分析"他放的是赤贫和贫农，下中农都很少，中农几乎没有，富农不在。因为农民实际上也也分这样的，我们现在不讲阶级，但它的状态，贫困县也有富农民、中农民和上中程度的，他放的是下中农和中农以下，主体是中农、下农和赤贫。说不好听话给乞丐贷款，这是国际水平。
但话说回来5年放了200万，200万和8000万贫困农民比，这又是巨大差别，所以小建、老段，你们俩坐在一块儿，有一个题目，怎么把它做大。我看你们现在的运行非常好，刚才小建说话的时候，小建十分谨慎，我和老段说，主要是顶住队伍素质系统、品质就够了，盯住这两条就够了，想要赚大钱别上这儿来。我为什么要致敬，现在中国银行业物欲在上升，品德在下降。而在这个环境下，我们扶贫基金、中农和信坚持着对贫困地区，贫困人民，贫困群众给予积极的、长期的、持之以恒的支持，绝对是高尚，绝对是不容易，绝对是我们党和国家全社会应该倡导和学习的。我们希望，能在这种成熟经验基础上想办法把它扩大。
我和冬文接触，我说你在实际运行上有什么问题？他说主要是政策问题，我跟他聊了聊，他提供给我点情况，我听着是两个问题，一是机构性质问题，很难单独解决，我感谢财政部，我说这个机构你先不用管它叫什么，它在干贫困县贫困农村的贷款，大家的收入都是不高的，这种事儿就得支持，你不要管它叫什么。我们现在很多人首先管它叫什么。说贷款公司是银监会批的就叫金融机构，小额贷款公司是地方金融办批的就不叫金融机构，这是个名称，贷款公司可以放数千万、数百万，小额贷款公司可以不叫，可以放在农村，所以，我认为政策要对实质，对它做什么。所以，机构问题很难单独解决，现在财政税务、银行、扶贫办对我们扶贫基金这一套支农金融工作已经给了实实在在的支持，我们就这么继续下去。
机构名分问题需要，要把微金融，因为微金融太复杂了，微金融的监管要放给地方政府，把这步做到了，很多事情就迎刃而解了。我梳理了扶贫系统的政策问题，作为资本金代表人中和农信，资本金现在问题不大，财政给了一定的支持，辅助、帮助，税收也是财政司还是有崇尚的精神，所以他们五年前出台了给农民放5万元以下的小贷款，免营业税，减征所得税。这个政策是非常有效的，中和农信平均5万元以下，他平均7000元，没问题，有人说我享受不到，当年政策就提出来5万元太低了，30万。财政部的老同事给我打电话，我说不可以，先做5万，5万覆盖了再做10万，10万覆盖了再做20万，你现在就做30万，他5万就不做了，就做25万。所以，现在5万的政策，财政部是非常英明的。新立，你是大理论家，研究研究，这是中国财政部在财政政策上一次历史性的突破，对微小群体给以清晰的，高力度的政策。因为你现在走的是企业，1：2的融资，70%的资本金，30%的外源，这问题不大，开行也这么走的。
突出问题是村镇银行、农信社都有中央银行的再贷款，但是真正做贫困农民的，我们的比重比他们大得多，而这一个还没有再贷款，缺乏道理。我想这是我们这个行业下一步去积极争取的。老刘愿意继续辅助，做一些推动。
在体制制度上，对微金融、草根金融、小微金融、普惠金融、扶贫金融，这都是一个意思，要给予稳定的，制度性的构建——中国要正式实施中央和地方的双重金融监管体系，正式把小金融、微金融、草根金融，把对农户、城乡个体户、微企业以及一部分小企业的信贷以及资本市场、保险（放心保）等这个金融从整个大金融体系中分出一个层次，给予两个层次不同的政策，不同的监管，不同的引导。这个我觉得是我们中国今后金融改革一个重要的任务，我希望尽快起步。
点一下要点：
建立双层金融监管体系的必要性和紧迫性。金融是为实体经济服务的，实体是企业、个体户、农户，企业1200多万，其中大的数千，中的数十万，小的数百万，这些加起来不到二百万，剩下一千多万是微企业，4000多万个体户，两亿生产性农户，这一部分生产体可以分为六类，超大企业、大企业、小企业、中企业、个体户、农户6个层次，粗分可以分为两个层次，大中兴经济体，小微型经济体，小微型是小企业、中企业、个体户、农户，大中经济体分为大金融和中金融。哪儿有金融哪儿就要有监管，否则就会混乱，所以，实体经济是分层次的，金融一定是分层次的，那么监管也一定是分层次的，分成大金融监管，小微金融监管。
刚才说实体经济分层次，所以金融业要分层次，金融里分层次的重点就是要建小微金融层次，叫草根金融，内容就是机构、产品、监管三项，谁来做？中和农信；产品？五户联保，监管中央指导，地方监管；政府给政策，财政部、央行给支持，然后社会服务。麻雀虽小，五脏俱全，它的人员培训、产品开发、社会公共服务、会计、评估这一套社会公共服务是微金融体系的五方面。
中国发展不平衡是经济的基本特征，地区之间不同经济领域城乡之间都不平衡，微观经济体看，刚才讲了6个层次，两大部分，差异性明显，所以这种状态将长期继续，这是中国特色。这种情况数十年甚至上百年，金融分层的特点导致单一大一统的垂直金融监管体制难以适应不同层次、不同区域、不同发展阶段实体经济和金融机构的需要。特别是随着小微企业的崛起，城乡个体户、生产性农户等其他微型经济体的不断壮大，伴随这个旺达，现在小微金融机构，准金融机构快速发展，现在村镇银行近千家，小额贷款公司7000家，融资担保公司9000家，有放贷功能的典当6000家，加起来2、3万，迅速地在发展，一个省这样的小机构上千，要一行三会来管？他管不了。你把责任交给他，他就说你别动，你别动他就安全，不出事儿。要批一堆，7000元小贷，两年一定1.5万元，他怎么受的了，有什么办法，有什么信息知道哪些人在干好事儿，谁在做坏事，掏我的乌纱帽。管不了，谁管？地方，地方有省，有市，有县，到了县里，放贷的、政府的、被贷的都是"县一中"的同学，很容易。所以，一定要走分权，形成两层。
二、双层金融监管的国际经验。
人家市场经济走了100、200年，现代金融也有几十年了，我们睁眼看看，学学，全世界的监管模式分为三类：第一类是、证、保统一，一家监管，英国是如此；第二是银、证、保三块都分层，美国是如此；第三类是银行统一，证、保分层或者证券统一，银、保统一，德国、墨西哥、印尼如此，这类国家非常多。
三、构建我国双层金融监管体系若干建议。
我们要面对现实，不要阻止小微金融发展，特别是不要组织真正给小企业、微企业、个体户、农民，贫困农民，贫困地区贫困农民，共产党不能建了江山就盯着大都市里的对象。构件双层金融监管体系，党中央连地方省委、市委都控制不了，还建什么自己的队？那是自己的队伍，我们要相信我们的市政府、县政府、省政府能管理好，省政府、市政府、县政府他们能够合起来办老百姓的事儿。河南省经信厅有一个小机构，其他所有人，包括西藏都已经建立了省政府金融办，北京市率先建立了省政府金融局，全国大部分市和相当一部分县都建立了机构，运行了若干年，这为地方政府正式参与地方金融监管奠定了良好的组织、人员、设备等基础，像IT系统，江苏省的金融办有一个微金融服务公司，他批的500个小贷公司全部是计算机运作，和省金融办联网。中和农信下面90多个县，分支点100、200点，每个点每天的运行在总部是联网的，每个信贷员的信息全部联网，江苏全部做到了，所以，所有的微金融都可以做到。除了点之外，就是电脑、手机，可以大量用手机放贷，手机+电脑非常方便。我去看了肯尼亚，那么穷，我想象不到的，肯尼亚手机放贷，拉美没多少人去的，哥斯达黎加、秘鲁、墨西哥用手机放贷，小邮政储蓄点、小维修点、服务垫圈可以被委托放贷。所以，我们已经有条件进行金融监管职能放给地方政府工作，这就是中国进行兼容机关体制改革，适当放权的条件已经成熟，当前就非常好。
总体思路中央管大中，地方管小微，中央管全国，地方管区域；中央管公众类，中央就是股东，上市大家买股票，那就是公众类，三五个股东就是非公众类，地方管非公众类，加一个过渡期，过渡期结束就迅速进行全国的，小的，区域的公众类，非区域的存款也可以做。地方监管部分，由中央负责制定方针政策，指导监督地方执行，中央一行三会说建，看着地方公司能看得过来吗？你就看着省金融办、省金融局、省政府就好办多了；地方根据中央的法规定操作办法，实施细则，照章办事。目标是建立一个统一领导，分工明晰、责权一致、协调配合、运行高效的中央和地方配合的中国特色的监管体系。郑新立再起草文件，某些人就说不到这段了，你就听听地方金融管理局开个座谈会，听听他们的意见就够了。
步骤，做好几个关键点：
1、强化中央对地方监管工作的指导和监督，不是执行。
2、适度放权，确立机制，明确责任。
3、分步实施，先易后难、先窄后宽、先小后大。
省金融管理局是内阁成员，不是事业单位。你是裁判，是摇旗的，先明确职责，交给地方，地方金融要跟上自己的能力建设，把真正在基层的县以下，社区、乡镇等等小贷公司、农信社、资金互助社以及县一级的民间金融机构交给地方。重点是县域的正式存款。市域的存款放贷，省一级我倾向像美国的州银行，就是州和银行双重管理，因为省一级跨区域比较大，这一点也由中央继续。这三步视运作情况慢慢走，先把非公众类的存款放下去。
强化地方金融监管机构自身建设。
1、建立地方金融监管规章制度，中央处总的实施方案，地方兼容监管知道意见，像小贷公司、银行，银监会发的2008年文件，经过一小段实践正式出国家金融监管条例，再过一段时间正式出小微银行法，别搁在大银行里。现在《银行法》规定，放银行贷款必须有土地、房产等抵押，现在做无抵押、无担保违法，改，大的可以抵押支持，小的无抵押、无担保是可以的。
2、建立严格的准入和退出机制。
3、建立规范、先进的统计制度及计算机信息系统，每一笔进出都在系统里。
4、建立全国、省一级的批发供资机构和资金流转平台，比如给小金融公司发特别金融债，财政上可以担保，其实它永远是形式上，不用给你赔，开行就是这样。德国德意志开发银行就是这个政策，德意志开发银行做小业务40%，国家给了两条政策，你发债、融资，政府担保，它的成本低；做贫困地区、贫困农民贷款，这方位的经营业务免税。
5、建立全国、省、市、县小微金融行业自律组织。比如老段挂高级顾问是吴晓灵，这是小微金融协会帮助政府，帮助金融机构。
6、发展社会性小微金融业评级机构。就像银行评大机构一样，我们也做评级，评小额贷款公司你是几级，有权威评级机构银行放宽很容易。
7、改进、完善、扩大央行征信系统。央行一直还是很支持的，把大企业、中企业、微企业、小企业、个人、小金融机构放进去，把自己的信息装进去，我们进去用社会的征信系统所有的信息。
谢谢大家！
